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TAR TRENTO * APERTURE DOMENICALI – RICORSO CONSORZIO SHOP CENTER VALSUGANA: « RILEVANTE E NON MANIFESTAMENTE INFONDATA LA QUESTIONE DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE » (SENTENZA IN ALLEGATO)

Ordinanza sul ricorso numero di registro generale 110 del 2020, proposto da:

Consorzio Shop Center Valsugana, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Flavio Maria Bonazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Flavio Maria Bonazza in Trento, piazza Ezio Mosna, n. 8;

contro

Provincia Autonoma di Trento, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicolò Pedrazzoli, Marialuisa Cattoni e Sabrina Azzolini
, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso presso l’Avvocatura della Provincia in Trento, piazza Dante n. 15, Trento;

nei confronti

Baby Store S.r.l. unipersonale, non costituitasi in giudizio;

sul ricorso di registro generale 111 del 2020 proposto da
Consorzio Cavalli e Habitat Arredamenti di Cavalli Virginio S.r.l., in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Flavio Maria Bonazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio avv. Flavio Maria Bonazza in Trento, piazza Ezio Mosna, n. 8;

contro

Provincia Autonoma di Trento, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicolò Pedrazzoli, Maria Elena Merlino e Sabrina Azzolini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avvocatura della Provincia in Trento, piazza Dante nr. 15, Trento;

nei confronti

Macelleria Sighel S.r.l., non costituitasi in giudizio;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 110 del 2020 per:

la declaratoria di nullità od, in subordine, per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia ed all’occorrenza declaratoria di illegittimità costituzionale, dell’art. 1, commi 1 e 2, della l.p. n. 4/2020, della deliberazione n. 891/2020 della Giunta della Provincia Autonoma di Trento, pubblicata in data 03.07.2020, con cui sono stati individuati i Comuni ad elevata densità turistica e di attrazione commerciale/turistica nei quali è ammessa l’apertura degli esercizi commerciali anche nelle giornate domenicali e festive;

quanto al ricorso n. 111 del 2020 per:

la declaratoria di nullità od, in subordine, per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia ed all’occorrenza declaratoria di illegittimità costituzionale, dell’art. 1, commi 1 e 2, della l.p. n. 4/2020, della deliberazione n. 891/2020 della Giunta della Provincia Autonoma di Trento, pubblicata in data 03.07.2020, con cui sono stati individuati i Comuni ad elevata densità turistica e di attrazione commerciale/turistica nei quali è ammessa l’apertura degli esercizi commerciali anche nelle giornate domenicali e festive;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto gli atti di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma di Trento;

Visti l’art. 1 della legge costituzionale n. 9 febbraio 1948, n. 1 e l’art. 23 della legge n. 11 marzo 1953, n. 87;

Visto il decreto del Presidente del T.R.G.A. di Trento n. 24 del 31 agosto 2020;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 settembre 2020 il Consigliere Cecilia Ambrosi e uditi per le parti i difensori: avvocato Flavio Maria Bonazza, per i ricorrenti, e avvocato Sabrina Azzolini per la Provincia autonoma di Trento, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

1. Con la legge provinciale di Trento 3 luglio 2020, n. 4, è stata introdotta la “Disciplina delle aperture nei giorni domenicali e festivi delle attività commerciali”. La legge in argomento, al suo articolo 1, dispone quanto segue:

“Art. 1

Disciplina delle aperture nei giorni domenicali e festivi delle attività commerciali

1. Per favorire la conservazione delle peculiarità socio-culturali e paesaggistico-ambientali, gli esercizi di vendita al dettaglio osservano la chiusura domenicale e festiva, fatto salvo quanto previsto da quest’articolo in relazione all’attrattività turistica dei territori e a garanzia del pluralismo nella concorrenza.

2. La Giunta provinciale individua con propria deliberazione i comuni ad elevata intensità turistica o attrattività commerciale/turistica nei quali è ammessa l’apertura degli esercizi di vendita al dettaglio anche nelle giornate domenicali e festive. La deliberazione può individuare i periodi di apertura degli esercizi, con riferimento alla vocazione turistica dei territori, o specifiche aree dei territori comunali in cui si limita la possibilità di apertura, sempre nel rispetto degli obiettivi del comma 1.

3. La Giunta provinciale entro il 31 ottobre 2020, quale modalità ordinaria, modifica o integra la deliberazione prevista dal comma 2 acquisendo preventivamente il parere del Consiglio delle autonomie locali, delle associazioni dei consumatori riconosciute a livello locale, delle associazioni datoriali del commercio e delle associazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello locale.

4. In occasione di grandi eventi o manifestazioni che richiamano un notevole afflusso di persone i comuni possono derogare all’obbligo di chiusura domenicale e festiva per un massimo di diciotto giornate annue. I comuni acquisiscono il parere delle associazioni dei consumatori riconosciute a livello locale, delle associazioni datoriali del commercio e delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello locale in ordine alla programmazione di queste deroghe.

5. Quest’articolo non si applica a:

a) i soggetti e le attività indicati dagli articoli 2 e 27, comma 2, della legge provinciale 30 luglio 2010, n. 17 (legge provinciale sul commercio 2010);

b) gli esercizi commerciali interni ai campeggi, villaggi e complessi turistici e alberghieri che effettuano la vendita esclusivamente a favore delle persone alloggiate;

c) gli esercizi di vendita al dettaglio situati nelle aree di servizio lungo le autostrade, nelle stazioni ferroviarie, di autolinee e aeroportuali;

d) gli impianti di distribuzione automatica di carburante;

e) le ulteriori attività individuate dalla Giunta provinciale.

6. La violazione di quest’articolo è punita con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 200 a 1.200 euro e contestualmente con la sanzione amministrativa accessoria della sospensione dell’attività per un periodo da uno a sette giorni; in caso di recidiva la sanzione accessoria è raddoppiata. Per l’applicazione delle sanzioni si osserva la legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale); l’emissione dell’ordinanza-ingiunzione o dell’ordinanza di archiviazione di cui all’articolo 18 della legge n. 689 del 1981 nonché l’adozione della sanzione amministrativa accessoria spettano al comune territorialmente competente. Le somme riscosse ai sensi di questo comma sono introitate nel bilancio del comune competente.

6 bis. In prima applicazione per l’anno 2020, i comuni possono derogare all’obbligo di chiusura domenicale e festiva per un massimo di dodici giornate, previo parere delle associazioni dei consumatori riconosciute a livello locale, delle associazioni datoriali del commercio e delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello locale in ordine alla programmazione di queste deroghe. L’articolo 1, comma 4, si applica a decorrere dal 1° gennaio 2021”.

2. In forza dell’articolo 1, comma 2, della citata legge provinciale 3 luglio 2020, n. 4, la Giunta della Provincia Autonoma di Trento ha approvato la deliberazione 3 luglio 2020, n. 891, con la quale sono stati individuati i Comuni ad elevata intensità turistica o attrattività commerciale/turistica nei quali, in deroga al divieto disposto al comma 1, “è ammessa l’apertura degli esercizi di vendita al dettaglio anche nelle giornate domenicali e festive”. Nel novero dei Comuni di cui agli elenchi allegati alla deliberazione non è incluso né il Comune di Pergine Valsugana (TN) né il Comune di Civezzano (TN).

3. Il Consorzio Shop Center Valsugana è costituito dagli operatori commerciali che sono insediati nell’omonimo centro commerciale situato nel Comune di Pergine Valsugana (TN). Il Consorzio Cavalli è costituito dai proprietari di tutte le superfici a vocazione commerciale insediate nel centro commerciale “Europa” situato nel Comune di Civezzano (TN), gestite dallo stesso Consorzio, mentre Habitat Arredamenti di Cavalli Virginio S.r.l. costituisce una delle attività commerciali facenti capo al medesimo Consorzio Cavalli. Con i ricorsi, rubricati sub. RG. 110 e RG. 111, riuniti con ordinanza di questo Tribunale n. 34 del 2020, il Consorzio Shop Center Valsugana, nonché il Consorzio Cavalli e Habitat Arredamenti di Cavalli Virginio S.r.l. hanno rispettivamente instaurato l’odierna controversia.

4. In particolare, oggetto di impugnativa è la deliberazione della Giunta provinciale n. 891 del 2020 già richiamata al punto 2, che approva gli elenchi dei comuni per i quali vige la deroga al divieto previsto nell’articolo 1, comma 1 della l.p. n. 4 del 2020 senza peraltro includere nella deroga medesima il Comune di Pergine Valsugana (TN) ed il Comune di Civezzano (TN), nel cui territorio sono situati gli esercizi commerciali facenti capo ai ricorrenti. Pertanto, per l’effetto del complessivo quadro normativo ed attuativo sopra indicato, i ricorrenti medesimi non hanno facoltà di aprire al pubblico le attività commerciali nelle giornate domenicali e festive: situazione della quale si dolgono con i gravami oggetto di odierno scrutinio.

5. I ricorsi illustrano in premessa la localizzazione e le caratteristiche di ciascun centro commerciale, atte a valorizzare la peculiare e distinta vocazione turistica/commerciale del Comune di Pergine Valsugana e del Comune di Civezzano, viceversa disconosciute dal provvedimento impugnato, ed enfatizzano l’effetto distorsivo della concorrenza complessivamente derivante dalla norma di legge provinciale cui il provvedimento impugnato dà attuazione, con evidenza dell’elevato pregiudizio economico che grava sui ricorrenti. Quindi censurano la legittimità del provvedimento impugnato, avanzando i seguenti motivi di gravame:

“1) Nullità della deliberazione della Giunta provinciale di Trento n. 891/2020 per difetto assoluto di attribuzione (art. 21 septies della L. n. 241/1990). Inesistenza e conseguente inconfigurabilità di funzioni amministrative provinciali in materia di determinazione dei luoghi, dei giorni e degli orari di apertura degli esercizi commerciali situati in Provincia di Trento (art. 118 Cost.; artt. 10 e 11 del D.Lgs. 59/2010, emanato in attuazione della Direttiva n. 2006/123/Ce; art. 3, comma I, lett. d-bis), del D.L. n . 223/2006, come modificato dall’art. 31, comma I, del D.Lgs. n. 201/2011; art. 1, comma II, del D.L. n. 1/2012). Illegittimità costituzionale dell’art. 1 della l.p. n . 4/2020 per contrasto con l’art. 117, comma II, lett. e), anche in relazione agli artt. 41 e 120 della Costituzione, nonché gli artt. 4, 5 e 9 dello Statuto Autonomia della Regione Trentino Alto Adige e della Provincia Autonoma di Trento). In subordine, illegittimità della deliberazione impugnata e conseguente annullabilità della stessa a fronte dei profili di violazione di legge che la contraddistinguono, in relazione a tutte le disposizioni normative sopra richiamate”.

Con il primo motivo sub. I, si deduce la nullità della deliberazione impugnata per “difetto assoluto di attribuzioni amministrative in capo alla Provincia Autonoma di Trento in materia di individuazione dei luoghi, dei giorni e degli orari di apertura degli esercizi commerciali nella sola Provincia di Trento”, ex art. 21 septies della legge 7 agosto 1990, n. 241, in quanto il complessivo ordinamento giuridico statuale (costituito dal combinato disposto degli articoli 10, e 12 del d.lgs. n. 59 del 2010, articolo 31, commi 1 e 2, del d.l. n. 201 del 2011 – c.d. “Decreto Salva Italia”, conv. nella l. n. 214 del 2011 – nonché articolo 1, comma 2, del d.l. n. 1 del 2012 – c.d. “Decreto Cresci Italia”, conv. in l. n. 27 del 2012 -), “esprime un divieto di fonte normativa di introdurre limiti agli orari ed ai giorni di apertura domenicale e festiva degli esercizi commerciali presenti in tutto il territorio italiano non derogabile in forza di prescrizioni legislative o regolamentari regionali” e, secondo quanto deciso dalla Corte Costituzionale (citando, tra le altre, la sentenza n. 38 del 2013), in tesi dei ricorrenti, “a fronte dell’assenza di un potere legislativo regionale o provinciale di limitazione degli orari e dei giorni di apertura degli esercizi commerciali, sia parallelamente da escludere l’esistenza di potestà amministrative in materia”, così come sarebbe confermato dalla giurisprudenza amministrativa.

Con il primo motivo sub. II, in via subordinata, si chiede l’annullamento dell’atto impugnato, previo riscontro, a tali fini, dell’incostituzionalità dell’art. 1, comma 1, della l. p. n. 4 del 2020, che, imponendo la chiusura domenicale e festiva degli esercizi commerciali al dettaglio, si pone in contrasto con il disposto dell’art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione, così come si chiede il riscontro ai fini della declaratoria di incostituzionalità, in via consequenziale, anche del comma 2 del medesimo articolo. Infatti, le richiamate norme statali sono espressione della competenza esclusiva del legislatore statale nella materia della “tutela della concorrenza” di cui all’anzidetta lettera e), avente natura trasversale, emanate anche nell’ottica di garantire l’uniforme accesso al mercato da parte degli operatori economici e dei consumatori, il quale risulterebbe, altrimenti, frustrato da una frammentata differenziazione della disciplina commerciale a livello regionale (o provinciale nel caso di specie). Inoltre, l’articolo 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, così come gli artt. 10 e 12 del d.lgs. n. 59 del 2010, costituiscono espressione di un principio generale dell’ordinamento nazionale nonché di norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica, limiti ai quali il legislatore provinciale è vincolato (sentenze n. 299/2012, n. 38/2013, n. 104/2014, n. 98/2017), a norma dell’articolo 4, 5 e 9 dello Statuto di autonomia, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, con conseguente violazione anche del principio di libertà di iniziativa economica sottesa all’art. 41 della Carta Costituzionale e, quindi, del principio di eguaglianza solennemente sancito dall’art. 3 della Costituzione. In ogni caso la potestà legislativa esercitata non appare giustificata, sempre nell’illustrazione del motivo di ricorso, “da concrete esigenze di tutela di valori costituzionali di livello pari a quelli di salvaguardia della garanzia di un’effettiva apertura concorrenziale e di una libertà di iniziativa economica, quali la tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente (anche urbano) e dei beni culturali”, non rilevandosi l’idoneità, a tal fine, delle generiche, irrazionali e pretestuose esigenze di salvaguardia delle “peculiarità socio-culturali” e “paesaggistico-ambientali”. Infine, il potere demandato alla Giunta provinciale di individuare i comuni in cui è operativa una deroga al divieto di apertura, assume i connotati di una “delega in bianco”, senza la precisazione dei presupposti del potere, per contro necessari stante l’eccezionalità dell’attribuzione.

“2) Violazione di legge (artt. 10, 11 e 12 del D.Lgs. n. 59/2010). Carattere del regolamento impugnato per contrasto con i principi desumibili dagli artt. 34 e 35 ed all’art. 56 del TFUE e dall’art. 41 Cost.. Violazione di legge (art. 3, comma I, lett. d-bis), del D.L. n. 223/2006, come modificato dall’art. 31, comma I, del D.Lgs. n. 201/2011; art. 1, comma II, del D.L. n. 1/2012). Dovere di disapplicazione della l.p. n.4/2020 per contrasto con gli artt. 34, 35 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea.”

Con il secondo motivo di gravame è chiesto l’annullamento del provvedimento impugnato, in quanto, in tesi dei ricorrenti, sarebbero direttamente disapplicabili le norme provinciali citate, ove ritenute confliggenti con le disposizioni contenute negli articoli 34, 35 e 56 del vigente Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) in materia di libera circolazione di merci e servizi nel mercato comune, nonché con le disposizioni della direttiva 2006/123/CE (c.d. “Direttiva Bolkenstein”) attuate nell’ordinamento italiano dagli artt. 10, 11 e 12 del d.lgs. n. 59 del 2010, con conseguente, diretta violazione del diritto europeo da parte della delibera impugnata. “La disapplicazione della richiamata disposizione della l.p. n. 4/2020 implica, infatti, che l’unico parametro utilizzabile per verificare la legittimità del potere regolamentare esercitato dalla Giunta sia individuabile nel D.Lgs. n. 59/2010 e negli stessi principi di derivazione europea ad essa sottesi, con conseguente annullabilità dell’atto per palese violazione di legge”.

“3) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, conseguente travisamento della realtà, illogicità manifesta e carenza di motivazione o, comunque, perplessità della medesima, nonché contraddittorietà con precedenti provvedimenti che riconoscevano al Comune di Pergine Valsugana la natura di Comune turistico (va incidentalmente denotato quest’ultimo rilievo è introdotto solo con riguardo al ricorso proposto dal Consorzio Shop Center Valsugana sub. RG. 110 e che con esso si deduce la contraddittorietà con i precedenti provvedimenti che, viceversa, avevano riconosciuto la rilevanza turistica del medesimo Comune di Pergine Valsugana), disparità di trattamento. Violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa e di legge (art. 1, comma II, della l.p. n. 4/2020).”

Con il terzo motivo di ricorso, espresso in via subordinata, si mira all’annullamento dell’atto impugnato, in quanto inficiato dall’illegittimo esercizio del potere affidato alla Giunta provinciale quanto ai criteri di individuazione della rilevanza turistica e commerciale dei comuni collocati nel territorio provinciale, con illegittima esclusione di quelli che costituiscono il territorio in cui sono insediati gli esercizi commerciali dei ricorrenti – Comune di Pergine Valsugana e di Civezzano – quale si desume dai plurimi profili di eccesso di potere, dagli evidenti deficit istruttori e di motivazione, con conseguente disparità di trattamento, e di violazione di legge, nonché mancando nella specie qualsivoglia bilanciamento degli interessi contrapposti.

6. La Provincia autonoma di Trento si è costituita in giudizio e, con memoria depositata in data 5 settembre 2020, ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità dei ricorsi per mancata notificazione all’asserito, unico controinteressato in ciascuno di essi, rispettivamente da identificarsi – secondo la prospettazione della Provincia medesima – nel Comune di Pergine Valsugana e nel Comune di Civezzano; in subordine la stessa provincia ha chiesto che i ricorsi siano respinti nel merito, in quanto infondati. In particolare, nella propria difesa l’Amministrazione provinciale chiarisce che, con la delibera impugnata e la legge provinciale n. 4 del 2020 – che ne costituisce il presupposto – essa ha inteso legittimamente operare, in conformità con quanto previsto dall’articolo 41 della Costituzione, “il migliore bilanciamento tra l’esercizio del diritto di iniziativa economica e i fini sociali”, non sussistendo alcuna normativa europea che rechi la regola della liberalizzazione degli orari di apertura degli esercizi commerciali o il divieto per gli Stati membri di introdurre una disciplina degli orari di apertura degli esercizi commerciali, come confermato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 239 del 2016. La regolazione degli orari di apertura degli esercizi commerciali è espressione della competenza legislativa residuale delle Regioni in materia di commercio, le quali, pur incontrando un limite all’esercizio di questa potestà legislativa nella scelta del legislatore statale di liberalizzazione recata dall’articolo 31, comma 1, del decreto legge n. 201 del 2011, tuttavia conservano la possibilità di valutare se intervenire a coordinare l’esercizio della libera iniziativa economica a fini di utilità sociale, ai sensi dell’articolo 41, comma terzo, della Costituzione. Ciò sarebbe espressamente consentito dall’articolo 31, comma 2, del decreto legge n. 201 del 2011 convertito con l. n. 214 del 2011, con riferimento al diritto di apertura di nuovi esercizi commerciali: disposizione che, in tesi della resistente, può essere estesa anche alle modalità di esercizio dell’attività commerciale “qualora vi sia la necessità di garantire la tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali.”

Nell’approfondimento delle proprie difese l’Amministrazione provinciale sostiene che il primo motivo di ricorso non può essere condiviso quanto alla censura di nullità della delibera della Giunta provinciale n. 891 del 2020, in quanto l’organo esecutivo ha esercitato un potere affidatogli espressamente dall’art. 1, comma 2, della l.p. n. 4 del 2020, e le ipotesi di nullità, per difetto assoluto di attribuzione, devono ritenersi eccezionali alla luce della giurisprudenza amministrativa. Nel merito della richiesta di sollevare l’incidente di costituzionalità, la Provincia autonoma di Trento afferma di aver inteso esercitare la competenza legislativa primaria riconosciuta dall’articolo 8, comma 1, nn. 3, 4 e 6, dello Statuto speciale di autonomia, in materia di tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e culturale (3), usi e costumi locali (4), tutela del paesaggio (6). Nel dettaglio, il legislatore provinciale, con l’articolo 1 della legge n. 4 del 2020, non avrebbe reintrodotto un generalizzato divieto di apertura festiva ma, stante le ampie possibilità di apertura ivi previste (commi 2, 4, 5 e 6 bis), un divieto di carattere residuale, e tanto varrebbe a distinguere la legge provinciale di Trento n. 4 del 2020 da quella della Provincia autonoma di Bolzano oggetto di scrutinio nella sentenza della Corte costituzionale n. 38 del 2013. In secondo luogo, la regolazione provinciale introdotta, sarebbe giustificata da finalità sociali, riconducibili a valori protetti dalla Costituzione, da ritenere prevalenti secondo l’ordine di priorità dettato dalla stessa Carta costituzionale, così come sarebbe consentito dalle sentenze della Corte costituzionale (n. 38 del 2013). In particolare, in tesi della Provincia autonoma di Trento: “L’identità culturale tradizionale propria della popolazione trentina e altoatesina è legata al rispetto di un principio di matrice religiosa, ma di radicamento sociale, del riposo domenicale e festivo, un principio che trova comunque conferma anche a livello nazionale, nella frequente coincidenza delle festività riconosciute dal Legislatore nazionale con le festività cristiane. Questo connotato proprio della tradizione culturale trentina imprime al tessuto urbano degli abitati, nelle giornate festive, una precisa immagine di quiete, di astensione dai commerci, essendo l’attività commerciale al dettaglio quella che, in quanto aperta alla frequentazione del pubblico, maggiormente incide, conformandolo, sul paesaggio, urbano o extra-urbano, che la ospita, a prescindere dalla frequentazione turistica o commerciale dello stesso. In questi termini il Legislatore provinciale, con l’introduzione del principio della chiusura domenicale degli esercizi commerciali, ha inteso . Che la chiusura domenicale degli esercizi commerciali rappresenti un’espressione radicata nella cultura della popolazione locale risulta ulteriormente dimostrato dal fatto che analoga regola si trova stabilita nella legislazione austriaca (§ 3 ) oltre che nella legislazione federale tedesca (§ 5 ), ossia nella legislazione di quei territori ai quali le popolazioni della Regione speciale Trentino – Alto Adige risultano vicine per ragioni di comunanza di percorsi storici e istituzionali, oltre che di collaborazione per la valorizzazione del patrimonio culturale comune. Alla luce di queste considerazioni si deve concludere che il Legislatore provinciale ex articolo 41 della Costituzione, si è fatto carico di coordinare a fini sociali l’esercizio dell’attività commerciale, tutelando il proprio patrimonio culturale, all’interno del quale si iscrive il riconoscimento della chiusura domenicale e festiva degli esercizi commerciali, quale misura volta a non impedire il godimento del riposo settimanale congiuntamente ai propri cari, l’adempimento dei doveri di educazione dei figli, la tutela della famiglia, e, in generale, l’espressione della propria personalità in un contesto sociale rispettoso del patrimonio culturale tradizionale proprio della popolazione locale (valori questi riconducibili – come sopra visto – a diritti che la Costituzione pone in posizione prioritaria rispetto al diritto riconosciuto dall’articolo 41 della Costituzione, come risulta evidente dall’ordine espositivo seguito dal Costituente)”, escludendosi, in tal senso, anche la violazione dell’articolo 3 della Costituzione.

Infondato è, altresì, il secondo motivo di ricorso in quanto la direttiva 2006/123/UE non contiene alcun divieto rivolto agli Stati membri di regolare gli orari di apertura degli esercizi commerciali, conformemente alla giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia; la direttiva interviene invece allo scopo di rimuovere gli ostacoli all’esercizio del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi.

Da ultimo, sempre in tesi della Provincia resistente, anche il terzo motivo deve essere dichiarato inammissibile, in quanto mira alla sostituzione del Giudice amministrativo all’Autorità amministrativa, nell’esercizio della propria discrezionalità. In ogni caso è comunque infondato, poiché la Giunta provinciale ha posto a giustificazione della propria decisione dati oggettivi idonei allo scopo di selezionare i comuni ad elevata intensità turistica o attrattività commerciale/turistica, e i ricorrenti non sono stati in grado di dimostrarne, in tal senso, “la manifesta illogicità, la manifesta irragionevolezza, l’evidente sproporzionalità e il travisamento del fatto”.

7. Alla camera di consiglio del 10 settembre 2020, con ordinanza 11 settembre 2020, n. 34, questo Tribunale ha sospeso il provvedimento impugnato “Considerata la fondatezza della domanda cautelare, sotto il profilo del fumus boni iuris, poiché questo Tribunale, come da decisione assunta nell’odierna camera di consiglio, intende sollevare la ai sensi dell’art. 23 della l. 11 febbraio 1953, n. 87, questione di legittimità costituzionale della legge provinciale 3 luglio 2020, n. 4, esposta anche nel motivo 1 sub. II degli atti introduttivi del presente giudizio, in quanto rilevante ai fini del decidere e non manifestamente infondata, per le ragioni che saranno esposte nella separata ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale”.

8. Infine, con ordinanza 24 settembre 2020, n. 163, questo Tribunale, su istanza della Provincia autonoma di Trento avanzata con ricorso rubricato sub R.G. n. 123/2020, ha reso i chiarimenti richiesti sulle modalità esecutive dell’ordinanza cautelare n. 34, a’ sensi del combinato disposto degli artt. 112, comma 5 e 114, comma 5 del c.p.a., precisando “che la sospensione della deliberazione della Giunta provinciale n. 891 del 2020 disposta dalla medesima ordinanza cautelare n. 34 del 2020 opera essenzialmente , ovvero , con l’effetto che la misura consente solo alle medesime l’apertura domenicale e/o festiva degli esercizi commerciali” sino all’esito del giudizio costituzionale.

9. Ciò detto, a’ sensi dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), con il presente atto questo Tribunale rimette alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni dell’intero articolo 1 della legge provinciale di Trento 3 luglio 2020, n. 4, che ritiene presentino profili di illegittimità costituzionale rispetto all’articolo 117, commi 1 e 2 lett. e), della Costituzione.

Il Collegio rimette – altresì – alla Corte Costituzionale il medesimo articolo 1 della legge provinciale rilevando il contrasto della stessa con il combinato disposto degli articoli 4 e 8 dello Statuto di autonomia approvato con d.P.R. 31.08.1972, n. 670, per le motivazioni qui sviluppate nei successivi punti.

10. Le disposizioni dell’articolo 1 della legge provinciale in questione sono, innanzitutto, rilevanti nel presente giudizio.

Invero, non sussistono le ragioni di inammissibilità del ricorso avanzate dall’Amministrazione intimata, in quanto nel provvedimento impugnato non si individua la sussistenza di controinteressati cc.dd. “formali”, poiché tali non possono considerarsi i Comuni di Pergine Valsugana e di Civezzano, cui si dirige espressamente la delibera della Giunta provinciale n. 891 del 2020, escludendoli dal novero dei comuni ad attrattività turistica: e ciò in quanto nei loro confronti non può rilevarsi la sicura sussistenza di un interesse qualificato alla conservazione dell’efficacia degli effetti del provvedimento impugnato e di natura uguale e contraria a quello dei ricorrenti. Viceversa, può semmai sussistere in capo ai comuni medesimi un interesse adesivo a quello dei ricorrenti, in termini di rilevanza turistica del comune, piuttosto che di interesse alla tutela della concorrenza ed ai conseguenti effetti sullo sviluppo economico della comunità amministrata. Inoltre, quanto ai controinteressati sostanziali, i ricorsi sono stati comunque notificati, “in via cautelativa”, ad almeno uno dei soggetti aventi un interesse contrapposto, individuati tuzioristicamente negli esercizi commerciali che operano nei comuni contemplati a vario titolo nella delibera impugnata e nei quali vige, allo stato, la deroga alla chiusura domenicale e festiva degli esercizi, tra i quali sono stati scelti – per l’appunto, in via meramente cautelativa – quelli indicati in epigrafe. Non è altresì fondato il primo motivo di ricorso parte I, quand’anche ammissibile, che contesta, in termini gradatamente prioritari alla questione posta con la presente ordinanza, la nullità dell’atto impugnato per assoluto difetto di attribuzione in capo alla Provincia autonoma di Trento, in quanto il potere di approvare la deliberazione oggi impugnata è espressamente affidato alla Giunta provinciale dall’articolo 1 comma 2, della legge medesima.

Proprio in ragione del fatto che la delibera della Giunta provinciale n. 891 del 2020, oggetto di impugnativa, costituisce espressione del potere attribuito con il richiamato articolo 1, comma 2, della legge provinciale n. 4 del 2020, l’accoglimento della questione di legittimità costituzionale sollevata con riguardo alla medesima disposizione, e quella relativa all’articolo 1, comma 1, presupposta, determina il venir meno delle disposizioni in base al quale è stata adottato il provvedimento impugnato.

11. Con riferimento al presupposto della non manifesta infondatezza, il Collegio ritiene violato anzitutto il parametro costituzionale costituito dall’art. 117, comma 2, lett. e) della Costituzione che attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato la materia della “tutela della concorrenza”. Detta competenza, in tema di orari degli esercizi commerciali, è stata esercitata con l’art. 31, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici) – convertito con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 -, che modifica l’art. 3, comma 1, lettera d-bis), del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale) – convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 -, già introdotta dall’articolo 35, comma 6, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98 – convertito, con modificazioni, dalla Legge 15 luglio 2011, n. 111 -. Al riguardo l’art. 3, comma 1 citato, che costituisce la norma interposta, testualmente prevede: “1. Ai sensi delle disposizioni dell’ordinamento comunitario in materia di tutela della concorrenza e libera circolazione delle merci e dei servizi ed al fine di garantire la libertà di concorrenza secondo condizioni di pari opportunità ed il corretto ed uniforme funzionamento del mercato, nonché di assicurare ai consumatori finali un livello minimo ed uniforme di condizioni di accessibilità all’acquisto di prodotti e servizi sul territorio nazionale, ai sensi dell’articolo 117, comma secondo, lettere e) ed m), della Costituzione, le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e di somministrazione di alimenti e bevande sono svolte senza i seguenti limiti e prescrizioni:” omissis “dbis) il rispetto degli orari di apertura e di chiusura, l’obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonché quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale dell’esercizio”.

11.1 Anzitutto la portata della norma provinciale in questione, sopra testualmente trascritta, al contrario di quanto sostenuto dall’Amministrazione resistente, depone per il carattere generale del divieto di apertura domenicale e festiva degli esercizi commerciali al dettaglio, imposto all’articolo 1, comma 1, della l.p. n. 4 del 2020. Infatti, le deroghe previste dai commi successivi, sia quelle demandate alla Giunta provinciale in relazione all’individuazione dei Comuni con connotazione turistica o turistico/commerciale, sia quelle affidate alla discrezionalità dei Comuni dai successivi commi 4 e 6 bis, così come da ultimo quelle stabilite nel comma 5, con riferimento ad attività puntualmente individuate, si caratterizzano come eccezioni rispetto alla regola generale, e tanto tenuto conto sia della discrezionalità della relativa attivazione, sia della specificità delle attività disciplinate al comma 5 del medesimo articolo 1. In ogni caso l’orientamento della giurisprudenza costituzionale, come si vedrà, ha censurato anche norme regionali che prevedevano limitate eccezioni alle aperture domenicali (cfr. sentenza n. 98 del 2017).

11.2. La Corte costituzionale ha da tempo stabilito che il tema degli orari degli esercizi commerciali afferisce alla materia del commercio (cfr. sentenza n. 299 del 2012, nonchè le sentenze e l’ordinanza ivi citate: n. 288 e n. 247 del 2010, ordinanza n. 199 del 2006) e ciò consente fin d’ora di ritenere infondata la tesi della Provincia autonoma di Trento circa il presunto esercizio, con la legge provinciale oggi impugnata, delle attribuzioni previste dall’articolo 8, comma 1, nn. 3, 4 e 6, dello Statuto speciale di autonomia, in materia di tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e culturale (3), usi e costumi locali (4), tutela del paesaggio (6). Al riguardo deve precisarsi che lo Statuto speciale di autonomia testualmente attribuisce alla Provincia autonoma di Trento una potestà legislativa concorrente in materia di commercio (articolo 9, primo comma, numero 3), e che peraltro la revisione del titolo V, parte seconda, della Costituzione, ad opera della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha riconosciuto alle Regioni a statuto ordinario la competenza residuale nella stessa materia del commercio, a mente dell’articolo 117, comma quarto, salvo il “commercio con l’estero” che ricade espressamente in quella concorrente. Ciò comporta il riconoscimento anche alla Provincia autonoma di Trento del medesimo tipo e ampiezza della potestà legislativa delle Regioni ordinarie con riferimento all’ambito materiale considerato, in forza dell’articolo 10 della medesima legge costituzionale n. 3 del 2001, recante la cd. “clausola di applicazione della normativa più favorevole” (cfr. punto 6.4 della sentenza della Corte n. 98 del 2017 e, quanto alle attribuzioni statutarie trentine, sentenza n. 183 del 2012).

11.3 Ciò significa che i limiti cui è soggetta la competenza legislativa della Provincia autonoma di Trento, sono anzitutto quelli individuati dall’articolo 117, comma 1 della Costituzione, il quale dispone espressamente che “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”. Pertanto la competenza residuale del legislatore provinciale di Trento in materia di commercio non può che essere esercitata anche nel rispetto dell’articolo 117, comma 2 lett. e) della Costituzione che riserva allo Stato la competenza esclusiva in materia di “tutela della concorrenza”.

Al riguardo è parimenti consolidata la considerazione del carattere trasversale della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza, qualificata come “materia-funzione” che, pur non individuando un preciso ambito materiale, tuttavia è idonea a costituire un limite all’esercizio delle competenze regionali (e, nel caso oggetto di scrutinio, provinciali) anche nelle materie di competenza esclusiva (o residuale) (cfr. Corte Cost., n. 272 del 2004) che la portano ad intrecciarsi inevitabilmente con una pluralità di competenze e ad escluderne un’applicazione circoscritta e delimitata (cfr. Corte Cost., n. 407 del 2002). Infatti la sentenza n. 299 del 2012 citata, e di cui meglio si dirà nei successivi punti, (punto 6.1. del Considerato in diritto) espressamente statuisce: “Per costante giurisprudenza costituzionale la nozione di concorrenza – di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. – «riflette quella operante in ambito comunitario e comprende: a) sia gli interventi regolatori che a titolo principale incidono sulla concorrenza, quali le misure legislative di tutela in senso proprio, che contrastano gli atti ed i comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull’assetto concorrenziale dei mercati e che ne disciplinano le modalità di controllo, eventualmente anche di sanzione; b) sia le misure legislative di promozione, che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne l’apertura, eliminando barriere all’entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese, rimuovendo cioè, in generale, i vincoli alle modalità di esercizio delle attività economiche (ex multis: sentenze n. 270 e n. 45 del 2010, n. 160 del 2009, n. 430 e n. 401 del 2007)»; 2) la materia «tutela della concorrenza», dato il suo carattere finalistico, non è una materia di estensione certa o delimitata, ma è configurabile come trasversale, «corrispondente ai mercati di riferimento delle attività economiche incise dall’intervento e in grado di influire anche su materie attribuite alla competenza legislativa, concorrente o residuale, delle regioni (sentenze n. 80 del 2006, n. 175 del 2005, n. 272 e n. 14 del 2004)». Dalla natura trasversale della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza questa Corte ha tratto la conclusione «che il titolo competenziale delle Regioni a statuto speciale in materia di commercio non è idoneo ad impedire il pieno esercizio della suddetta competenza statale e che la disciplina statale della concorrenza costituisce un limite alla disciplina che le medesime Regioni possono adottare in altre materie di loro competenza»”. Questa argomentazione è ripresa, poi, dal punto 3 della sentenza n. 38 del 2013 che dichiara l’illegittimità costituzionale di una norma della Provincia autonoma di Bolzano che escludeva il commercio al dettaglio nelle zone destinate ad attività produttiva.

11.4 La Consulta, inoltre, ha riconosciuto espressamente nelle citate disposizioni della normativa dello Stato, specificamente rivolte alla eliminazione dei limiti agli orari di apertura degli esercizi commerciali, fin dallo scrutinio della legittimità costituzionale dell’articolo 31, comma 1, del d.l. 201 del 2011, la corretta esplicazione della competenza esclusiva statuale in materia di tutela della concorrenza in quanto “la normativa statale volta all’eliminazione dei limiti agli orari e ai giorni di apertura al pubblico degli esercizi commerciali, oltre ad attuare un principio di liberalizzazione, rimuovendo vincoli e limiti alle modalità di esercizio delle attività economiche a beneficio dei consumatori, favorisce «la creazione di un mercato più dinamico e più aperto all’ingresso di nuovi operatori e amplia la possibilità di scelta del consumatore. Si tratta, dunque, di misure coerenti con l’obiettivo di promuovere la concorrenza, risultando proporzionate allo scopo di garantire l’assetto concorrenziale del mercato di riferimento relativo alla distribuzione commerciale»” (cfr. sentenza n. 299 del 2012).

Quanto sopra esposto, è stato anche ribadito dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 65 del 2013 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una norma limitativa dell’orario della Regione Veneto del tutto simile a quella oggetto dell’odierno scrutinio (cfr. ivi al paragrafo 2: “La questione relativa all’art. 3 della legge reg. n. 30 del 2011 è fondata. La norma impugnata detta una serie di rilevanti limitazioni e restrizioni degli orari e delle giornate di apertura e di chiusura al pubblico delle attività di commercio al dettaglio. Essa, infatti, prevede che «Le attività di commercio al dettaglio possono restare aperte al pubblico in tutti i giorni della settimana dalle ore sette alle ore ventidue e osservano la chiusura domenicale e festiva.

Nel rispetto di tali limiti, l’esercente può liberamente determinare l’orario di apertura e di chiusura del proprio esercizio» (comma 2); «Le attività di commercio al dettaglio derogano all’obbligo di chiusura settimanale e festiva di cui al comma 2 nel mese di dicembre, nonché, in via sperimentale, in ulteriori sedici giornate nel corso dell’anno, scelte dai comuni interessati entro il 30 novembre dell’anno precedente, sentite le organizzazioni di cui al comma 1 e favorendo la promozione di iniziative di marketing territoriale concertate con la piccola, media e grande distribuzione, finalizzate alla valorizzazione del tessuto commerciale urbano» (comma 4). Tali disposizioni si pongono in contrasto con la disciplina statale in materia di orari e giornate di apertura e chiusura degli esercizi commerciali e, in particolare, con l’art. 3, comma 1, lettera d-bis), del d.l. 14 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, così come modificato dall’art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, che ha stabilito che le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), e di somministrazione di alimenti e bevande siano svolte senza il limite del rispetto degli orari di apertura e di chiusura, l’obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonché quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale dell’esercizio. Tale ultima modifica è stata oggetto di impugnazione da parte di numerose Regioni che hanno lamentato la violazione della competenza legislativa residuale in materia di commercio ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost. Questa Corte, con sentenza n. 299 del 2012, ha ritenuto non fondate le questioni di costituzionalità sollevate dalle Regioni ricorrenti, dovendosi inquadrare l’art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011 nella materia «tutela della concorrenza». Ne consegue che l’art. 3 della legge reg. n. 30 del 2011 viola l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.).”

Nello stesso senso, più di recente, la sentenza n. 98 del 2017, ha dichiarato l’illegittimità delle disposizioni della legge provinciale della Regione Friuli Venezia Giulia che disponevano nei medesimi ambiti, con norme che si ritengono di portata meno limitativa rispetto a quella nella specie prevista dal legislatore provinciale, ed ha ivi richiamato l’omologa decisione riguardante un’analoga disposizione della legge della Regione Valle d’Aosta (sentenza n. 104 del 2014) (cfr. sentenza n. 98 del 2017, ivi : “Questa Corte, con la sentenza n. 299 del 2012, ha ritenuto non illegittima tale norma, (id est l’articolo 31, comma 1, del d.l. 201 del 2011) ascrivendola alla materia «tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.).

Successivamente, con la sentenza n. 239 del 2016, ha nuovamente valorizzato il principio di liberalizzazione, contenuto in detta norma interposta, che esonera gli esercizi commerciali dall’obbligo di rispettare gli orari e i giorni di chiusura. Peraltro, è opportuno rilevare che il contenuto precettivo dell’impugnato art. 1, coincide, per i profili qui rilevanti, con l’art. 4, della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, 25 febbraio 2013, n. 5, recante «Modificazioni alla legge regionale 7 giugno 1999, n. 12 (Principi e direttive per l’esercizio dell’attività commerciale)», dichiarato illegittimo da questa Corte con la sentenza n. 104 del 2014. In questa pronuncia è stato rimarcato che la normativa statale volta all’eliminazione dei limiti agli orari e ai giorni di apertura al pubblico degli esercizi commerciali, oltre ad attuare un principio di liberalizzazione, rimuovendo vincoli e limiti alle modalità di esercizio delle attività economiche a beneficio dei consumatori, favorisce «la creazione di un mercato più dinamico e più aperto all’ingresso di nuovi operatori e amplia la possibilità di scelta del consumatore.

Si tratta, dunque, di misure coerenti con l’obiettivo di promuovere la concorrenza, risultando proporzionate allo scopo di garantire l’assetto concorrenziale del mercato di riferimento relativo alla distribuzione commerciale» (sentenza n. 104 del 2014, che riprende le sentenze n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012). Queste considerazioni, che vanno qui ribadite, rendono palese la fondatezza delle censure aventi ad oggetto l’impugnato art. 1, in quanto interviene nella disciplina delle giornate di apertura degli esercizi commerciali, ascrivibile appunto alla «tutela della concorrenza», di competenza esclusiva dello Stato. Deve, pertanto, essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, della legge regionale n. 4 del 2016, che modifica l’art. 29, della legge regionale n. 29 del 2005)”.

11.5 Vero è che la Corte costituzionale ha pur sempre riconosciuto il permanere di una competenza del legislatore locale anche nei siffatti ambiti materiali di liberalizzazione (nella sentenza n. 98 del 2017; ad esempio, il giudice delle leggi afferma recisamente che “il riferimento alla tutela della concorrenza non può essere così pervasivo da assorbire, aprioristicamente, le materie di competenza regionale”), cui sono indirizzate anche le norme che eliminano le restrizioni di orario. Tuttavia, se è pacifico il riconoscimento della competenza regionale qualora indirizzata a consentire maggiori aperture alla concorrenza (cfr. sentenza n. 288 del 2010), l’orientamento consolidato della giurisprudenza costituzionale, ad avviso del Collegio, non può portare al riconoscimento di uno spazio di competenza in termini limitativi (della concorrenza) in questo specifico ambito, ossia mediante disposizioni che riducono le possibilità di apertura degli orari medesimi (cfr. sentenze già citate).

Tale assunto è confermato, in particolare, dal punto 6.1. del considerato in diritto della sentenza n. 239 del 2016 che, se mostra aperture con riferimento al disposto dell’art. 31, comma 2, del d.l. 201 del 2011, non altrettanto sembra riconoscere con specifico riguardo alla disciplina degli orari. Vi si legge infatti: “In riferimento al citato comma 2 dell’art. 31, la Corte costituzionale (sentenza n. 104 del 2014) ha ritenuto che si tratta di un legittimo intervento del legislatore statale nell’esercizio della competenza esclusiva in materia di concorrenza. Tuttavia, la disposizione non preclude ogni ulteriore intervento normativo regionale sul punto. Occorre, infatti, osservare che, a differenza di quanto avvenuto con riferimento agli orari degli esercizi commerciali, pure espressione della competenza statale a tutela della concorrenza, la legge dello Stato non pone divieti assoluti di regolazione, né obblighi assoluti di liberalizzazione, ma, al contrario, consente alle Regioni e agli enti locali la possibilità di prevedere «anche aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possano insediarsi attività produttive e commerciali», purché ciò avvenga «senza discriminazioni tra gli operatori» e a tutela di specifici interessi di adeguato rilievo costituzionale, quali la tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali”.

11.6 Sotto altro profilo, la Corte Costituzionale ha ammesso la possibilità che il legislatore statale detti una disciplina anche diversa rispetto a quella attualmente prevista dalla norma interposta (che, allo stato, sancisce un’illimitata facoltà di apertura al pubblico degli orari), come risulta dalla più volte richiamata sentenza della Corte Costituzionale n. 239 del 2016, la quale al paragrafo 3.5 della sua motivazione in diritto, afferma che “La totale liberalizzazione degli orari degli esercizi commerciali non costituisce una soluzione imposta dalla Costituzione, sicché lo Stato potrà rivederla in tutto o in parte, temperarla o mitigarla.

Nondimeno, nel vigore del divieto di imporre limiti e prescrizioni sugli orari, stabilito dallo Stato nell’esercizio della sua competenza esclusiva a tutela della concorrenza, la disciplina regionale che intervenga per attenuare il divieto risulta illegittima sotto il profilo della violazione del riparto di competenze”. Tale argomentazione esclude implicitamente, o quantomeno non affronta espressamente, la sussistenza di specifici principi dell’ordinamento eurounitario che impongano l’introduzione della disciplina in materia di orari nei termini già attualmente previsti (come del resto confermato dall’esistenza di discipline in parte difformi nel panorama europeo). Tuttavia tale eventuale differente normazione è affidata al legislatore statale, si ritiene proprio in relazione agli effetti pro-concorrenziali che essa induce nel mercato interno a tutela dei consumatori e della libera circolazione di merci e servizi (cfr. articolo 3, comma 1, del d.l. n. 226 del 2003).

11.7 Sotto altro profilo, la Provincia autonoma di Trento ritiene di disporre di una competenza legislativa provinciale, che ha inteso esercitare, in questo specifico ambito, nel solco della tutela degli interessi declinati nel (diverso) comma 2 dell’articolo 31, del d.l. n. 201 del 2011, che dispone: “2. Secondo la disciplina dell’Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali.

Le Regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti alle prescrizioni del presente comma entro il 30 settembre 2012, potendo prevedere al riguardo, senza discriminazioni tra gli operatori, anche aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possano insediarsi attività produttive e commerciali solo qualora vi sia la necessità di garantire la tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali”; e ciò anche con riguardo all’apertura espressa dalla Corte nella sentenza già citata n. 98 del 2017, ove si legge, seppure – merita sottolineare – non con specifico riferimento ai limiti di orario -: «i principi di liberalizzazione presuppongono che le Regioni seguitino ad esercitare le proprie competenze in materia di regolazione delle attività economiche», sia pure «in base ai principi indicati dal legislatore statale» e consente «le regolamentazioni giustificate da un interesse generale, costituzionalmente rilevante e compatibile con l’ordinamento comunitario» che siano «adeguate e proporzionate alle finalità pubbliche perseguite», così da «garantire che le dinamiche economiche non si svolgano in contrasto con l’utilità sociale e con gli altri principi costituzionali».

In tale contesto, tuttavia, ritiene il Collegio che un’eventuale disposizione legislativa provinciale, ove anche ammissibile, dovrebbe rendere percepibile, in termini sufficientemente definiti, l’interesse, anche territoriale, che esige la tutela proposta e l’adeguatezza e proporzionalità della scelta operata. Tale connotazione non si riconosce nella laconica previsione, che trovasi nell’incipit dell’articolo 1, comma 1, della l.p. n. 4 del 2020 “Per favorire la conservazione delle peculiarità socio-culturali e paesaggistico-ambientali” che, stante la sua vaghezza e genericità, non vale, a giudizio del Collegio, ad identificare quelle esigenze di pubblico interesse e di pari rilievo costituzionale che possano costituire il fondamento della prerogativa che il legislatore provinciale ha inteso esercitare.

11.8 Sotto altro punto di vista, sempre ove fondata la tesi della Provincia autonoma di Trento circa la sussistenza di uno spazio all’autonomia legislativa provinciale nell’ambito della competenza prevista dall’articolo 8, comma 1, nn. 3, 4 e 6, dello Statuto speciale di autonomia, in materia di tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e culturale (3), usi e costumi locali (4), nonché tutela del paesaggio (6), anche le predette attribuzioni incontrano comunque i limiti (più stringenti) previsti dall’articolo medesimo laddove richiama l’articolo 4 del medesimo Statuto (cfr. sul punto la richiamata sentenza della Corte n. 38 del 2013 resa sulla legge provinciale di Bolzano; ivi “Alla resistente non giova il richiamo all’art. 8, n. 3, 5, 6, dello statuto di autonomia, che attribuisce alla Provincia autonoma competenza primaria in tema (tra l’altro) di tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare, di urbanistica e piani regolatori, nonché di tutela del paesaggio.

Infatti, come lo stesso art. 8, comma primo, stabilisce, la potestà della Provincia di emanare norme legislative si esercita entro i limiti indicati dall’art. 4 dello statuto medesimo, cioè «in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali […] nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica»; e, come dianzi si è già rilevato, il disposto dell’art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, (poi convertito), deve essere ricondotto nell’ambito della tutela della concorrenza, rientrante nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., norma in presenza della quale i titoli competenziali delle Regioni, anche a statuto speciale, in materia di commercio e di governo del territorio non sono idonei ad impedire l’esercizio della detta competenza statale (ex multis: sentenza n. 299 del 2012 citata, punto 6.1. del Considerato in diritto)”.

12. Le considerazioni sopra svolte pongono la questione di legittimità costituzionale non solo dell’articolo 1, comma 1 della legge provinciale n. 4 del 2020 ma, per conseguenza necessaria, anche del comma 2 – e del comma 3 correlato – del medesimo articolo, che demanda alla Giunta provinciale il compito di individuare “i comuni ad elevata intensità turistica o attrattività commerciale/turistica nei quali è ammessa l’apertura degli esercizi di vendita al dettaglio anche nelle giornate domenicali e festive”, nonché del comma 5, che ab origine sottrae al divieto le attività ivi individuate. E’ infatti evidente che il venir meno del primo comma dell’articolo 1 priva di qualsiasi ragion d’essere anche i commi secondo, terzo e quinto del medesimo testo legislativo, stante l’effetto conseguente di liberalizzazione; e ciò, dunque, anche in ragione della disciplina contenuta nell’articolo 76, comma 5 bis della legge provinciale 30 luglio 2010, n. 17 recante – per l’appunto – “Disciplina dell’attività commerciale”, che non è stata coordinata con la previsione della attuale legge provinciale n. 4 del 2020 e quindi rimane in vigore, rendendo per l’effetto applicabile la disciplina di liberalizzazione degli orari anche nel territorio provinciale, cfr. precedenti sentenze di questo Tribunale n. 227, 228 del 2013.

13. Le ragioni poste a fondamento della ritenuta insussistenza della competenza provinciale esercitata con riguardo al comma 1 dell’articolo 1 della l.p. n. 4 del 2020 si pongono, parimenti, anche relativamente ai successivi commi 4 e 6 bis che, in quanto consentono l’introduzione da parte dei Comuni di una disciplina derogatoria al generale divieto di apertura domenicale o festiva, devono ritenersi, a maggior ragione, non conformi all’articolo 117, comma 2, lett. e) della Costituzione.

14. Infine anche il comma 6, che dispone in ordine alle sanzioni correlate al mancato rispetto del divieto, deve intendersi affetto da illegittimità costituzionale derivata.

15. Per tutte le ragioni innanzi indicate, il Collegio ritiene non manifestamente infondata la seguente questione di legittimità costituzionale: «se le disposizioni dell’articolo 1 della legge provinciale 3 luglio 2020, n. 4, siano costituzionalmente illegittime, per contrasto con l’articolo 117, comma 1 e 2 lett e), della Costituzione oppure con i limiti all’esercizio della potestà normativa primaria della Provincia autonoma di Trento nella materia di tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e culturale (3), usi e costumi locali (4), nonché tutela del paesaggio (6), espressi dal combinato disposto degli articoli 8 e 4 dello Statuto di autonomia della Regione Trentino – Alto Adige/ Südtirol, approvato con d.P.R. 31.08.10972, n. 670)».

16. Conseguentemente, va rimessa alla Corte costituzionale, ai sensi del sopra citato art. 23 l. n. 87 del 1953, la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1 della legge provinciale n. 4 del 2020 sopra circoscritta ed il giudizio va sospeso sino alla definizione del giudizio costituzionale.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino – Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale indicata in motivazione.

Sospende, per l’effetto, il presente giudizio fino alla definizione dell’incidente di costituzionalità.

Dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa, nonché al Presidente della Giunta provinciale e al Presidente del Consiglio provinciale della Provincia autonoma di Trento.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 10 settembre 2020, con l’intervento dei magistrati:

 

*

Fulvio Rocco, Presidente

Carlo Polidori, Consigliere

Cecilia Ambrosi, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Cecilia Ambrosi Fulvio Rocco

IL SEGRETARIO

 

 

 

 

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