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CONSIGLIO DI STATO * GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA 2020: PRESIDENTE PATRONI GRIFFI, « L’IMMAGINE DELLA MAGISTRATURA, UN VALORE DA PRESERVARE » (IN ALLEGATO LA RELAZIONE INTEGRALE)

INDIRIZZI DI SALUTO
Signor Presidente della Repubblica, Autorità civili, militari e religiose, componenti del Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa, esponenti del mondo accademico, colleghi di questa e delle altre magistrature, avvocati dello Stato, degli enti pubblici e del libero Foro, personale tutto della giustizia amministrativa.

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CAPITOLO I
PER UN’UNIFORMITÀ DELLA TUTELA NELLE DIFFERENZE NAZIONALI: L’EUROPA NECESSARIA
1.1 Un giudice “dialogante” in una Europa necessaria
“Una lotta per l’Europa è in corso”.
Una “lotta” che ha il duplice significato di “scontro fra diverse versioni di ciò che l’Unione rappresenta” e di “lotta in cui deve impegnarsi l’Europa per ritagliarsi un posto in un mondo di grandi trasformazioni”1.
In entrambe queste dinamiche, menzionate da Anthony Giddens, i giudici hanno un ruolo cruciale: perché possono perseguire, attraverso l’unione delle tutele, una effettiva unione di popoli.

 

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GIUSTIZIA: PATRONI GRIFFI, CON CRISI SISTEMA CRESCONO RICHIESTA TUTELE E RUOLO CORTI
Il quadro in cui i giudici si muovono, tuttavia, è variegato, se non frammentato.
Vi si agitano: questioni di equilibrio tra i poteri dello Stato e, segnatamente, tra istituzioni di governo e di garanzia; l’emersione di nuove istanze di tutela dai poteri pubblici o di nuove pretese nei loro confronti; l’esigenza che la politica si riappropri del suo ruolo e l’amministrazione della responsabilità delle proprie scelte; lo sviluppo di un “diritto giurisprudenziale” che, se riduce gli effetti delle crisi della legislazione e dell’amministrazione, espone all’incertezza insita nell’opinabilità e nella varietà delle decisioni giudiziarie.
Questi elementi di “crisi di sistema”, comuni nello scenario europeo, sono però anche opportunità: perché più la crisi si fa profonda più cresce la richiesta di tutele. Ciò consente alle Corti nazionali di rafforzarne il sistema e di rendere il più possibile omogenei l’assetto e i livelli delle garanzie, al di là dei confini nazionali.

 

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UE: PATRONI GRIFFI, DA ALTE CORTI STESSO LIVELLO TUTELE PER COMUNE CITTADINANZA UE
È proprio sul terreno delle tutele che l’ordinamento europeo, non unico ma unificante, diventa uno ius commune applicato da Corti di nazioni diverse, i cui popoli reclamano gli stessi diritti fondamentali, di libertà, della persona, sociali, economici. Questi diritti non conoscono i confini degli Stati membri e non sono più solo situazioni giuridiche soggettive nazionali, ma vere e proprie situazioni giuridiche soggettive europee. Sono elementi fondanti di una comune cittadinanza europea. Una cittadinanza che abbia alla base i valori di libertà individuale, solidarietà, tolleranza, inclusione, apertura al confronto.

 

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PATRONI GRIFFI: CORTI AMMINISTRATIVE VICINE AI CITTADINI GARANTI DIRITTI NEI CONFRONTI DEI PUBBLICI POTERI
In questo scenario, un rilievo centrale assumono le Corti amministrative nazionali.
In primo luogo perché sono vicine ai cittadini e alle persone che interagiscono direttamente con le istituzioni pubbliche e che alle Corti si rivolgono per richiedere tutela; cittadini che chiedono la difesa della loro sfera individuale e che reclamano servizi pubblici effettivi.
In secondo luogo perché i giudici amministrativi dei diversi Stati membri utilizzano tecniche di sindacato sull’esercizio del potere pubblico affini fra loro, fondate su clausole generali e princìpi comuni alla famiglia continentale e a quella anglosassone.

 

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PATRONI GRIFFI: CON PRESIDENZA ITALIANA “ACA” SI LAVORA PER DIALOGO TRA GIUDICI UE
È per questo che il Consiglio di Stato italiano, all’atto di assumere nel corso di quest’anno la presidenza biennale, non automatica né scontata, dell’Associazione dei Consigli di Stato e delle Corti supreme amministrative dell’Unione (ACA Europe), si sente particolarmente impegnato nell’approfondire, favorire e rendere effettivo il dialogo tra le magistrature amministrative europee, sul duplice versante: verticale, con la Corte di giustizia e con la Corte europea dei diritti dell’uomo, e orizzontale, con le altre Corti supreme nazionali.

 

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PATRONI GRIFFI: AUSPICABILE RAPIDA RATIFICA PROTOCOLLO 16 CONVENZIONE EUROPEA PER MIGLIOR COORDINAMENTO TRA CEDU E CORTI ITALIANE
1.2 Dialogo verticale e protocollo 16 CEDU
Il “dialogo verticale” con la Corte di giustizia è diventato, negli anni, un pilastro fondante e imprescindibile dell’intero sistema giuridico europeo.
Ad esso si aggiunge, oggi, in ambito in parte diverso, uno strumento nuovo e decisivo per agevolare l’interazione tra giudici nazionali di ultima istanza e Corte europea dei diritti dell’uomo: il rinvio pregiudiziale facoltativo, previsto dal prot. 16 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
Lo strumento è in vigore a livello internazionale ma non è stato ancora ratificato dall’Italia. È auspicabile che ciò avvenga in tempi rapidi.
1.3 Il dialogo orizzontale per un’Europa “comune”

 

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UE: PATRONI GRIFFI, NECESSARIO DIALOGO ORIZZONTALE CON ALTRE CORTI SERVE RESPIRO EUROPEO PER COSTRUIRE DIRITTO COMUNE
Il dialogo verticale, sin qui essenziale nel processo di integrazione giuridica, oggi non è più sufficiente.
La globalizzazione produce una contaminazione dei costumi, delle idee, dei valori e quindi dei diritti, che richiedono nuove e adeguate tutele che il giudice deve assicurare, affinché essa “funzioni” (J.E. Stiglitz) e sia democratica.
È stato detto che “il futuro del mondo dipende “dallo sviluppo della cooperazione a tutti i livelli: non solo tra i governi ma tra tutti coloro che possono e vogliono dare un contributo concreto” (K. Annan).
Da questa “chiamata alla cooperazione”, il giudice amministrativo – proprio per l’impatto sociale delle sue decisioni – non può tirarsi indietro.

La giustizia amministrativa ha già saputo trasformarsi mentre cambiava il rapporto tra autorità e libertà, tra potere e diritti fondamentali, tra interesse legittimo e pretesa alle prestazioni sociali.
Siamo chiamati, ora, a fornire il nostro contributo alla costruzione del diritto europeo attraverso il “dialogo orizzontale” con i colleghi delle altre giurisdizioni nazionali.
Se il potere pubblico risponde sempre di più a regole europee (dagli appalti alla concorrenza, dai servizi all’ambiente, dall’energia alle comunicazioni), anche l’applicazione di tali regole da parte dei giudici nazionali deve avere un respiro europeo, per evitare che le stesse posizioni subiscano una tutela diversa solo perché richiesta in territori diversi.
In questo modo, l’Europa delle persone, dei cittadini, delle formazioni sociali, delle imprese, del mercato, si completa con l’Europa delle Corti, intese come Corti nazionali che diventano “europee e nazionali” al tempo stesso. Perché ogni giudice nazionale è giudice europeo, perché libertà e diritti in uno spazio europeo comune richiedono tutele adeguate a tale dimensione e omogenee al suo interno.

 

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PATRONI GRIFFI: OGNI GIUDICE NAZIONALE E’ GIUDICE EUROPEO
FONDAMENTALE CONDIVISIONE PRINCIPI AUTONOMIA E INDIPENDENZA
L’anno che si apre costituisce quindi per noi un’imperdibile opportunità per contribuire a quell’unione sempre più stretta fra i popoli europei, obiettivo dei Trattati di Roma.
Un’Unione che condivide, tra i propri valori fondanti, i principî di autonomia, indipendenza e integrità dei giudici.

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POLONIA: PATRONI GRIFFI, AUTONOMIA E INDIPENDENZA IRRINUNCIABILI
La pronta reazione alle vicende della Polonia e dell’Ungheria da parte delle istituzioni europee, della Corte di giustizia e delle Magistrature nazionali per il tramite dell’ACA denota una comune sentire su un aspetto chiave dell’idea stessa di giurisdizione. Il diritto
al giudice e alla tutela effettiva come precondizioni che non ammettono “margini di apprezzamento”: l’autonomia e l’indipendenza del giudice, connotati costitutivi della sua necessaria terzietà per noi tutti irrinunciabili.

 

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CAPITOLO II
UN LUNGO ITINERARIO STORICO VERSO LA TUTELA EFFETTIVA
2.1 Le ricorrenze nel 2020
PATRONI GRIFFI: 2020 ANNO IMPORTANTE PER STORIA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Il percorso che il Consiglio di Stato italiano si avvia a intraprendere con la presidenza dell’ACA si coniuga con la lunga storia di tutele che la giustizia amministrativa italiana, si sente impegnata a portare avanti, in coincidenza con alcuni significativi momenti del suo percorso.
Il 2020 è l’anno di tre importanti ricorrenze che hanno segnato l’evoluzione della nostra giustizia amministrativa.
La Quarta Sezione del Consiglio di Stato, istituita dalla legge 31 marzo 1889, n. 5992, che coincide con la nascita della giustizia amministrativa in Italia, entra in vigore il 1° gennaio 1890: quest’anno ricorre il 130° anniversario del suo funzionamento effettivo.
La legge 7 agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo compie 30 anni.
Il codice del processo amministrativo (decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104) – prima e unica codificazione di diritto amministrativo generale nel nostro Paese – ne compie 10.
L’anno prossimo ricorrono i 40 anni dalla istituzione dei Tribunali amministrativi regionali, che cadranno nel 190° anniversario del Consiglio di Stato.
2.2 Il ruolo peculiare del giudice amministrativo: una storia di tutele

 

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PATRONI GRIFFI: GA E’ STORIA DI TUTELE E LOTTA CONTRO POTERE ARBITRARIO

Il giudice amministrativo ha un ruolo peculiare, non solo in Italia. Nasce come un giudice nell’amministrazione, per l’idea che l’amministrazione non può essere giudicata che da sé stessa; si trasforma gradualmente, ma abbastanza repentinamente, in un giudice dell’amministrazione, cioè un giudice che giudica l’amministrazione.
La chiave di volta della nascita in Italia del sistema di doppia giurisdizione nel 1889 sta non tanto nella reintroduzione in sé del giudice amministrativo, quanto piuttosto nella trasformazione del giudice del contenzioso, pensato nella logica interna all’apparato amministrativo, in un giudice indipendente a garanzia dei diritti e degli interessi dei privati nei confronti del potere pubblico.
La vera storia della giustizia amministrativa comincia da qui, si sviluppa grazie all’autorevolezza del Consiglio di Stato e con il favore della Corte di cassazione, ma anche grazie al rispetto del ceto politico e dei governi, che riconoscono l’autorità del giudice amministrativo nel sindacare l’esercizio del potere.
È una storia di tutele. Una storia – è stato detto – di lotta contro il potere arbitrario.
E siccome il potere, in questa dinamica, muta e si trasforma, le tutele devono essere adeguate a tali cambiamenti.
2.3 Evoluzione del potere ed evoluzione del ruolo del giudice amministrativo

 

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PATRONI GRIFFI: GIUDICE OGGI TUTELA ANCHE DIRITTO A RICEVERE PRESTAZIONI DALLA PA SALUTE, ISTRUZIONE, ASSISTENZA, SOSTENIBILITÀ AMBIENTALE AL CENTRO DELLA TUTELA
In una società in cui è sempre più richiesta l’intermediazione del potere pubblico – dalle funzioni regolatorie nell’economia e nel governo del territorio e dell’ambiente, alle prestazioni sociali in materia di salute, istruzione, assistenza – gli “amministrati” non si accontentano più di “difendersi” dal potere, ma reclamano da questo prestazioni all’insegna della trasparenza, dell’efficienza e dell’equità.

In questo mutato contesto i pubblici poteri si trasformano e, di conseguenza, cambiano i loro rapporti con i privati. Il ruolo del giudice segue questa evoluzione; egli si fa garante del “diritto” dei singoli componenti della comunità a vedersi non solo salvaguardata la propria sfera individuale, ma anche riconosciute quelle pretese a prestazioni amministrative che costituiscono il cuore dei “nuovi diritti” da tempo definiti – fin dal Manifesto di Gurvitch del 1946 – “diritti sociali”, cioè diritti delle persone in quanto appartenenti a una comunità solidale, che costituiscono la misura concreta dei diritti riconosciuti dalle Costituzioni.
I luoghi di realizzazione di questi nuovi diritti sono il procedimento e il processo amministrativo.
2.4 Il continuo “andirivieni” (Zurückverweisung) tra procedimento e processo

 

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PATRONI GRIFFI: TRASPARENZA DEL PROCEDIMENTO E’ VALORE FONDANTE SERVE A CONTROLLARE POTERE E MEDIARE TRA INTERESSI
La legge sul procedimento amministrativo ha determinato la progressiva conformazione del potere pubblico non più in termini di azione unilaterale (tipica di una visione elitaria e autoritaria dell’amministrazione) quanto di relazione giuridica informata ai principi di partecipazione trasparente e aperta finanche alla negoziazione degli interessi coinvolti.
Nel procedimento, luogo di incontro tra interessi pubblici e tra questi e gli interessi dei privati, l’interesse pubblico in concreto perseguito “si fa” nella dinamica del confronto e del tendenziale componimento delle posizioni. Il valore della trasparenza, riferito al procedimento, serve proprio a far emergere questa dinamica, a renderla conoscibile agli interessati e ai terzi.
La garanzia della correttezza delle scelte compiute nel procedimento è il compito della giurisdizione amministrativa e del relativo processo. Questo serve a garantire proprio che quella relazione di preminenza tra amministrazione e cittadini, di “sovraordinazione” si sarebbe detto una volta, si svolga alle condizioni previste dalla legge; e ciò fa per garantire che la posizione del soggetto coinvolto nell’esercizio del potere non sia sacrificata illegittimamente.

Per questo, anche nella vicenda storica e positiva, procedimento e processo sono sempre andati di pari passo, in una interazione continua; una sorta di “andirivieni”, di Zurückverweisung, permanente.
Anzi, spesso il primo passo si è compiuto nel processo, pretoriamente, ed è stato recepito successivamente dalla legge.
Nel processo le posizioni delle parti – a differenza che nel procedimento – diventano pari. Anzi, si afferma una concezione soggettiva della tutela, una centralità processuale della situazione soggettiva rispetto all’interesse alla legittimità dell’azione amministrativa, sino a poter affermare che è l’interesse alla mera legittimità ad essere divenuto un interesse occasionalmente protetto, cioè protetto di riflesso in sede di tutela della situazione di interesse legittimo.
Questo andirivieni tra procedimento e processo è continuo perché si inserisce in una dinamica circolare, in cui la tutela del singolo caso diviene principio guida per i futuri procedimenti, attraverso l’effetto conformativo della decisione.
Alcuni punti emergenti di questo itinerario di tutela costituiscono elementi caratterizzanti la trasformazione del potere e il sindacato del giudice amministrativo.

2.5 Dal sindacato “estrinseco” sulla legittimità del provvedimento alla cognizione “piena” del rapporto e della discrezionalità tecnica
In primo luogo, la cognizione piena sul rapporto. Nello schema originario e tradizionale della giurisdizione amministrativa, per la verità più a parole che nei fatti, il giudice amministrativo conosce del rapporto tra amministrazione e cittadino attraverso lo “schermo” di validità dell’atto.
Il codice del processo amministrativo accoglie finalmente un’idea di giurisdizione preordinata alla tutela di pretese sostanziali e conseguentemente abbraccia un sistema aperto di tutele e non di azioni tipiche. I rimedi oggi sono conformati non sul tipo astratto di situazione soggettiva, ma sul tipo di bisogno di garanzia che l’interesse protetto reclama, il cui grado e la cui intensità sono spesso definiti ex post dal giudice e non ex ante.
Anche la cognizione, nel nuovo processo, assume una fisionomia ben diversa: non solo concerne la piena conoscenza del fatto (con l’ausilio degli strumenti probatori occorrenti), ma estende il controllo di legittimità alla discrezionalità tecnica. In virtù di ciò, in settori tradizionali (per esempio, quello dei beni culturali o dei concorsi universitari, mentre resiste quello degli esami di abilitazione) o di più recente rilevanza (soprattutto quello delle sanzioni e della regolazione economica, sia pure con accenti che devono restare differenti), l’area del “merito” amministrativo resta confinata alla scelta vera e propria, mentre il giudice valuta se la scelta effettuata in concreto sia quella dotata di “maggiore attendibilità” e non semplicemente quella comunque riconducibile al novero delle opzioni possibili.
Sotto altro profilo, il concetto di inesauribilità del potere viene ridefinito in termini di “inesauribilità limitata”, perché non sarebbe più tollerabile che il potere sia nuovamente esercitato in forma scorretta.
2.6 L’integrazione delle tutele nel sistema duale

 

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PATRONI GRIFFI: RIPARTO GIURISDIZIONE VERSO INTEGRAZIONE, PER TUTELA PIENA ED EFFETTIVA
Le considerazioni appena svolte impongono una riflessione sul riparto di giurisdizione, che deve essere orientato alla integrazione delle tutele. Un sistema duale di giurisdizione, assai più diffuso negli altri ordinamenti di quanto non si dica talvolta, ha la sua ragion d’essere proprio nella capacità di offrire la miglior tutela alle situazioni soggettive.
Nel rinnovato assetto inaugurato dalla Corte costituzionale si perviene all’idea di una giurisdizione “piena”, senza passare (necessariamente) per una giurisdizione esclusiva.
Una giurisdizione “piena”, nel senso imposto dalla giurisprudenza europea e prima ancora dal nostro articolo 24 della Costituzione, richiede un sindacato “pieno” sul fatto cui il giudice amministrativo non può sottrarsi e un sindacato sulle valutazioni, anche e soprattutto di ordine tecnico, dell’amministrazione, con il solo ovvio limite della sostituzione di una propria scelta a quella amministrativa.
Di ciò dovrà necessariamente tener conto, a mio avviso, la Corte di cassazione, in sede di sindacato sul cosiddetto eccesso di potere giurisdizionale, proprio perché i confini tra legittimità e merito, tra cognizione e ottemperanza, per come tradizionalmente intesi, non sono oggi riproponibili, a meno di non voler rendere “meno effettiva” la tutela delle situazioni soggettive nei confronti dei pubblici poteri.
2.7 Le trasformazioni della giurisdizione e la loro influenza sulla funzione consultiva

 

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PATRONI GRIFFI: CDS ISTITUZIONE DI GARANZIA ANCHE IN FUNZIONI CONSULTIVE
Le trasformazioni nell’esercizio della giurisdizione si riflettono sulla funzione consultiva, modificandone la logica originaria.
Già con la legge istitutiva della Sezione per gli affari normativi (legge 15 maggio 1997, n. 127) la funzione consultiva si affranca dalla mera consulenza, per porsi come funzione di “garanzia”, che dalla giurisdizione e dall’organo che la esercita, ripete la sua necessaria neutralità.

 

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PATRONI GRIFFI: FUNZIONE CONSULTIVA ORMAI ESTESA ANCHE A PARLAMENTO, REGIONI E AUTHORITY
Essa presenta, quindi, caratteristiche nuove, sotto un duplice profilo:
a) sul piano oggettivo, la consulenza si concentra sugli atti normativi o su questioni giuridiche di massima;
b) sul piano soggettivo, si amplia la platea dei legittimati a richiedere il parere (Regioni, Autorità indipendenti, perfino Camere), sicché la funzione consultiva si configura al servizio non più del solo Governo, ma dello Stato-comunità nel suo complesso.
In forza di tale trasformazione, il Consiglio di Stato, anzi che come organo ascritto, nella tradizionale tripartizione dei poteri, ora all’Esecutivo (sia pure come organo “ausiliario”), ora al Giudiziario (perché collocato anche nel titolo IV tra gli organi che esercitano giurisdizione), acquista il carattere di istituzione di garanzia a tutto tondo, in una moderna rilettura della tripartizione montesquieuana nel senso di una bipartizione tra “istituzioni di governo” e “istituzioni di garanzia”2.

 

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PATRONI GRIFFI: TUTELA DEL GIUDICE PER GARANTIRE “CITTADINANZA AMMINISTRATIVA” CAPITOLO III DALLA CITTADINANZA POLITICA ALLA CITTADINANZA AMMINISTRATIVA
Le tutele garantite dal sistema di giustizia amministrativa contribuiscono all’edificazione di una vera e propria «cittadinanza amministrativa». Con questa espressione mi riferisco allo status di diritto pubblico consistente: nel riconoscimento dei diritti di prestazione collegati ai servizi pubblici per la collettività; nella pretesa giuridicamente tutelata ad una qualità della vita sostenibile, sotto il profilo ambientale e intergenerazionale; negli strumenti giuridici che limitano l’interferenza dei pubblici poteri sullo svolgimento delle attività private secondo canoni di proporzionalità e sussidiarietà.
Si tratta di situazioni soggettive riconducibili all’individuo per il fatto di essere abitante di un determinato territorio, senza richiedere la contemporanea assunzione dello status di cittadino nazionale. Assistiamo così al trascorrere da una cittadinanza civile e politica ad una cittadinanza sociale, nella quale, secondo una interessante impostazione teorica, il «denizen» (e cioè l’abitante) prende il posto del «citizen».
2 L. Ferrajoli, Sul futuro dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali, in Jura gentium, Rivista di filosofia del diritto internazionale e della politica globale, 2005.
Mi sembrano al riguardo significativi i seguenti esempi tratti dall’attività, giurisdizionale e consultiva, del Consiglio di Stato nel corso dell’ultimo anno.
a) Partecipazione “civica” e democrazia “deliberativa”

 

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PATRONI GRIFFI: FOIA, SERVE PER FAVORIRE FORME DIFFUSE DI CONTROLLO ACCESSO CIVICO NON DIVENTI ISPEZIONE GENERALIZZATA
I processi decisionali pubblici stanno diventando sempre più “inclusivi”: cittadini singoli e associati, stakeholder ed esperti vengono coinvolti nella fase di delineazione e cura dell’interesse pubblico, al fine di incrementare il tasso di condivisione degli obiettivi e delle decisioni. La democrazia “deliberativa” ha bisogno però di maturare nuove forme.
In materia di accesso civico, è stato sottolineato che, in conseguenza dell’approvazione del cd. “FOIA”, il diritto di chiunque di richiedere dati, informazioni e documenti, pur non potendosi tramutare in una forma di ispezione generalizzata, sussiste non solo quando l’amministrazione non ottemperi all’obbligo di legge di pubblicarli, ma anche «allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali».
b) Attività amministrativa e intelligenza artificiale

 

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PATRONI GRIFFI: SI’ AGLI ALGORITMI MA SOLO CON CONTROLLI CALCOLABILITA’ GIURIDICA SOLO CON ELEMENTI DI GARANZIA
L’applicazione dell’intelligenza artificiale all’attività amministrativa richiede una paziente opera di adattamento delle tradizionali forme e categorie giuridiche.
Premessa la generale ammissibilità e utilità dell’algoritmo nell’azione amministrativa, anche discrezionale, si è ritenuto, che occorre assicurare, quali elementi di minima garanzia: a) la piena conoscibilità a monte del modulo utilizzato e dei criteri applicati; b) l’imputabilità della decisione all’organo titolare del potere, il quale deve poter svolgere la necessaria verifica di logicità e legittimità della scelta e degli esiti affidati all’algoritmo; c) la verifica e la sindacabilità in sede giurisdizionale dei dati immessi e dei criteri utilizzati.
c) Qualità della vita e dell’ambiente

 

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AMBIENTE: PATRONI GRIFFI, APPLICARE PRINCIPIO PRECAUZIONE
Importanti interventi giurisprudenziali hanno riguardato la qualità della vita e dell’ambiente secondo un filo conduttore che può rinvenirsi nel principio di precauzione, di cui all’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, il quale fa obbligo alle autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di scongiurare i rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l’ambiente, senza dover attendere che siano pienamente dimostrate l’effettiva esistenza e la gravità di tali rischi e prima che subentrino più avanzate e risolutive tecniche di contrasto.
Si segnalano in proposito le decisioni che hanno riguardato:
– la superfluità della rinnovazione del giudizio di compatibilità ambientale, in un caso in cui le modifiche apportate al progetto originario avevano determinato una più efficace mitigazione del rischio ambientale;
– l’affermazione dell’obbligo di bonifica dei siti inquinati in capo ad un soggetto non direttamente responsabile dell’inquinamento;
– la compatibilità con il diritto europeo delle norme che consentono alle singole amministrazioni locali di individuare criteri localizzativi degli impianti di telefonia mobile;
– le azioni di contrasto alla Xylella fastidiosa e le ordinanze di divieto di utilizzo della plastica sul litorale pugliese;
– interventi limitativi nella regolamentazione delle attività di gioco in funzione di prevenzione delle ludopatie;
– il contemperamento tra precauzione e prevenzione, in relazione al principio di proporzionalità, relativamente ad una gara per l’acquisto di un vaccino;
d) Salute, Welfare e vincoli finanziari

 

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PATRONI GRIFFI:BILANCIAMENTO TRA VINCOLI FINANZIARI E DIRITTO ALLA SALUTE PER SUA TUTELA EFFETTIVA
Il giudice amministrativo è chiamato costantemente al bilanciamento tra l’esigenza di assicurare la tutela dei diritti fondamentali nei settori del welfare (istruzione, sicurezza, salute) e i vincoli finanziari per la loro piena attuazione.
Tra le tante fattispecie, appaiono significative, per il loro impatto sociale e finanziario, le vicende relative:
– all’utilizzo off label di un farmaco contro la degenerazione maculare con ingente risparmio di spesa per il SSN;
– alla programmazione complessiva dei posti ai corsi di laurea in Medicina.
Nello specifico settore sanitario, poi, il 2019 ha registrato una intensa attività consultiva in tema:
– di donazione di cellule riproduttive per la procreazione medicalmente assistita eterologa; – di dispositivi di allarme antiabbandono;
– di aiuti economici alle associazioni che assistono bambini affetti da malattie oncologiche; e) Giusto procedimento e giusto processo
In forza dell’orientamento della Corte europea favorevole all’estensione dei princìpi del giusto processo ai procedimenti amministrativi sanzionatori, è stato affermato, in materia di sanzioni antitrust, che il giudice amministrativo è chiamato ad un sindacato, non di astratta “attendibilità”, bensì di “maggiore e preponderante attendibilità” della valutazione complessa effettuata dall’Autorità rispetto alla ricostruzione alternativa opposta dall’impresa sanzionata.
f) Ordine pubblico e contrasto dell’illegalità

 

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ANTIMAFIA: PATRONI GRIFFI, VALUTAZIONE E MOTIVAZIONE INTERDITTIVA SPETTA A PREFETTURA GIUDICE GARANTE CORRETTEZZA DECISIONI
Ulteriore e rilevante settore interessato dalle decisioni del Consiglio di Stato è stato quello dell’ordine pubblico e del contrasto all’illegalità.
Si segnalano le decisioni che hanno riguardato la cd. “informativa antimafia”, della quale il Consiglio di Stato, pur lamentando la non precisa identificazione dei presupposti normativi, ha tuttavia ritenuto la compatibilità con la Convenzione europea e quindi con la Costituzione, sussistendo comunque una idonea base legale. Cionondimeno, analogamente a quanto in linea di principio chiarito anche dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, i suoi significativi impatti sull’attività di impresa impongono che la valutazione del quadro indiziario sia effettuata e motivata in concreto dall’autorità amministrativa.
Sempre sul versante dell’ordine pubblico, va richiamato il principio, formulato dalla Terza Sezione del Consiglio di Stato, secondo cui la valutazione dell’autorità di sicurezza ai fini dello scioglimento dei consigli comunali per infiltrazione mafiosa deve essere non atomistica, ma complessiva, sì da doversi riferire non soltanto a singoli episodi, ma soprattutto ai collegamenti tra fatti, persone e funzionamento nel tempo dell’amministrazione locale.
g) Politiche migratorie
In materia di politiche migratorie, anche quest’anno le vicende contenziose si sono soprattutto concentrate sul delicato bilanciamento tra il grado di integrazione dello straniero lungo-soggiornante e la valenza ostativa dei comportamenti illeciti tenuti durante il periodo di permanenza in territorio italiano.
h) I diritti dei consumatori e degli utenti “vulnerabili”

 

BOLLETTE: PATRONI GRIFFI, GIUDICE AMMINISTRATIVO A TUTELA DEI CONSUMATORI
La tutela delle posizioni giuridiche degli utenti e dei consumatori viene in rilievo attraverso il sindacato sugli atti delle autorità indipendenti, che sanzionano le pratiche commerciali scorrette degli operatori professionali. Nel corso del 2019 vanno menzionate almeno due pronunce relative entrambe al mercato delle comunicazioni.
La prima è quella relativa alla scelta delle compagnie telefoniche di portare la fatturazione a 28 giorni, meccanismo che, nei fatti, andava a creare un aumento dei ricavi (e quindi dei costi per i consumatori).
La seconda è quella relativa allo ius variandi del gestore telefonico nei contratti di tariffazione a consumo.
i) Democrazia e ordinamento militare
Infine, per quanto riguarda il settore militare, è giunto a conclusione nel 2019 il lungo iter giudiziario concernente il divieto per i militari di costituire un’associazione sindacale, ritenuto in contrasto con la Convenzione europea.
CAPITOLO IV

L’ORGANIZZAZIONE E I SERVIZI DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
4.1 L’abbattimento dell’arretrato e il rafforzamento della “macchina” amministrativa

 

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PATRONI GRIFFI: SMALTIMENTO ARRETRATO GRAZIE A NUOVA SEZIONE AD HOC
NEL 2019 DECISI 8.920 RICORSI, – 8% ARRETRATO

Il buon funzionamento “corrente” della giustizia amministrativa richiede il progressivo ma deciso abbattimento dell’arretrato e una “macchina” amministrativa di servizio adeguata facente capo al Segretariato generale.
Quanto all’arretrato, si è provveduto a trasformare la Seconda sezione da consultiva in giurisdizionale ed è continuato il programma straordinario per la riduzione delle pendenze promosso dal Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, con il rilevante ausilio a tale ultimo riguardo, sul piano organizzativo, dell’Ufficio del processo.
L’insieme di queste iniziative ha consentito, nel 2019, di decidere 8.920 appelli, con un abbattimento di ricorsi pendenti pari all’8% (a fronte di un abbattimento, nel 2018, del 2%).
Queste iniziative non sarebbero state possibili senza l’impegno e la competenza dei colleghi e del personale amministrativo cui deve andare il nostro sentito ringraziamento.
PATRONI GRIFFI: GRAZIE AL GOVERNO PER AUMENTO ORGANICO
Un sentito ringraziamento va poi al Governo che, con il recente decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162, ha previsto un aumento dell’organico dei magistrati, con l’istituzione di una nuova sezione in Consiglio di Stato e di due sezioni al Tar Lazio, e l’assunzione di personale dirigenziale. Sezioni che richiederanno, per poter essere operative, non solo il reclutamento dei magistrati, ma anche una provvista adeguata di personale amministrativo, senza la quale non potranno materialmente entrare in funzione.
4.2 La comunicazione istituzionale

 

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PATRONI GRIFFI: IMMAGINE MAGISTRATURA VALORE DA PRESERVARE
L’esperienza dell’Ufficio stampa e comunicazione istituzionale va ormai consolidandosi, pervenendo a quella che oggi può efficacemente definirsi come “comunicazione della giustizia”. Un’attività costante per far conoscere il mondo della giustizia amministrativa ai cittadini attraverso il prezioso lavoro di intermediazione dei media tradizionali e, con parsimonia, anche attraverso l’uso diretto dei social.
Siamo consapevoli che l’“immagine” della magistratura – intesa come “fiducia dei cittadini verso la funzione giudiziaria” – costituisce un valore da preservare, soprattutto in un ambito in cui, a causa dell’impatto delle nostre decisioni, sovente si assiste a miopi strumentalizzazioni e a fuorvianti semplificazioni.
Sempre più importante, nel campo della comunicazione, è il ruolo svolto del Sito istituzionale della giustizia amministrativa che costituisce il primo contatto tra noi e i cittadini e che – oltre a pubblicare informazioni “di servizio” e tutte le decisioni pubblicate nella giornata – ha ormai assunto le caratteristiche di una rivista giuridica on line.
4.3 Il Consiglio di Stato apre ai giovani

 

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PATRONI GRIFFI: SUCCESSO I^OPEN DAY GRAZIE A SINERGIA CON AVVOCATURA
Anche nel 2019 il Consiglio di Stato ha dedicato massima attenzione al rapporto con la società civile e con i giovani.
Per la prima volta, grazie alla sinergia con gli avvocati amministrativisti, si sono aperte le porte di Palazzo Spada e di due T.a.r. (il T.a.r. per la Campania, sede di Napoli, e il T.a.r. per la Liguria) ai ragazzi, agli studiosi e, più in generale, a tutti i cittadini con una “giornata evento” per far meglio comprendere come funziona in concreto la giustizia amministrativa, con la proiezione di un docu-film e attraverso la simulazione di un processo.
Un appuntamento fisso, che cresce per numero di adesioni ogni anno, è quello con la giornata della legalità, che costituisce, in molte sedi giudiziarie, un momento di riflessione necessario per ricordare i giudici e tutte le persone delle istituzioni che hanno sacrificato la loro vita per assicurare ai cittadini un Paese democratico e sicuro.
Le sedi della giustizia amministrativa ogni giorno sono frequentate da brillanti laureati in giurisprudenza che, nel corso del loro tirocinio, apprendono conoscenze, altamente qualificate, che potranno utilizzare un domani nel mondo del lavoro, e che da quest’anno potranno contare anche sull’approfondimento teorico delle maggiori tematiche di diritto amministrativo, civile e penale.

4.4 L’informatizzazione
La completa informatizzazione del processo amministrativo (PAT) è oggi una realtà; non è stato e non sarà un percorso facile e ha reso necessaria un’attenzione costante al miglioramento dell’infrastruttura e dei servizi offerti, con il conseguente adeguato impegno finanziario, e dobbiamo essere grati al nostro Segretariato per il grande impegno profuso.

4.5 La protezione dei dati personali
Nel corso del 2019 sono stati posti in essere numerosi adempimenti al fine di assicurare il rispetto delle nuove prescrizioni europee in materia di protezione dei dati personali, riportando all’attenzione la problematica della loro possibile indebita diffusione e imponendo prescrizioni appropriate nella stesura delle sentenze e dei pareri.
4.6 L’Ufficio studi

 

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PATRONI GRIFFI: FORMAZIONE MAGISTRATI ANCHE CON SSM E ACCADEMIA CRUSCA
L’Ufficio Studi ha svolto un’importante e incisiva attività.
Nel settore della formazione ha proposto un qualificato programma di convegni e seminari, tra cui un’importante occasione di incontro e di confronto: il primo congresso nazionale dei magistrati amministrativi. Alcuni degli eventi formativi hanno visto la collaborazione con altri soggetti quali la Scuola superiore della Magistratura e l’Accademia della Crusca.
Il settore delle News offre poi un tempestivo e approfondito aggiornamento sulle più importanti pronunce delle giurisdizioni superiori.
Nel settore internazionale della formazione, è proseguita la collaborazione con l’EJTN (European Judicial training network), la Rete di formazione dei magistrati europei, sia mediante

la conduzione, anche diretta, dei seminari, sia attraverso la gestione degli scambi di giudici tra le Corti aderenti.
È altresì proseguita l’attività di incontro, di studi e approfondimenti, legata alla partecipazione del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa alla Rete europea dei consigli giudiziari, l’ENCJ (European Network of Councils for the Judiciary).

4.7 Il governo autonomo della giustizia amministrativa

CPGA: PATRONI GRIFFI, AL LAVORO PER MIGLIORARE SERVIZIO GIUSTIZIA
L’attuale Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa è in carica dall’agosto 2018.
L’obiettivo di fondo, condiviso unanimemente, è quello del costante miglioramento della qualità del servizio giustizia, attuando iniziative per migliorarne l’efficienza, rafforzare la fiducia del cittadino e far percepire la giustizia amministrativa come parte essenziale del sistema che contribuisce alla crescita e allo sviluppo del Paese.
Il Consiglio di Presidenza ha lavorato per fare fronte alle necessità correnti, provvedendo tempestivamente all’indizione dei concorsi per referendario di T.a.r.
L’organo di governo autonomo ha continuato ad operare nella consapevolezza della prevalenza della funzione giurisdizionale e consultiva rispetto allo svolgimento di incarichi cd. “esterni” da parte dei magistrati amministrativi.

In tale materia è auspicabile una costante sinergia tra leggi e decisioni dell’organo di governo autonomo, in considerazione della delicatezza delle materie di status e della prevalenza delle funzioni di istituto sulle pur rilevanti, sul piano delle collaborazioni istituzionali, funzioni cd. esterne dei magistrati.
Il Consiglio di Presidenza ha, inoltre, reso strutturale l’attività di monitoraggio sulla tempestività del deposito delle sentenze e dei pareri, non solo nell’ottica del controllo, ma anche per conseguire gli obiettivi di efficienza della risposta di giustizia.

 

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PATRONI GRIFFI: INELUDIBILE RIFORMA NOSTRO SISTEMA DISCIPLINARE
Rimane ineludibile l’esigenza – su cui tornerò – di una riforma del procedimento disciplinare più volte sollecitata dall’organo di autogoverno.

 

CONCLUSIONI
È tempo di concludere.
Lo scenario europeo e quello nazionale della giustizia amministrativa inducono a rimarcare il ruolo e la responsabilità delle Corti nazionali ed europee a garanzia dei diritti e degli interessi in uno spazio sempre più indifferente ai territori nazionali, in cui di fatto si muovono persone, imprese, organizzazioni, merci. Se le istituzioni di governo, e quindi la Politica, sono chiamate a governare questi fenomeni e regolarli, costruendo politiche e servizi idonei a costituire una rete “amministrativa” tra spazio europeo e territori nazionali, le Corti sono chiamate, nello spazio europeo ma anche e soprattutto nei territori nazionali, a garantire la protezione dei diritti e l’applicazione del diritto, per tutti coloro che in quello spazio si muovano.

 

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UE: PATRONI GRIFFI, CORTI PER GARANTIRE PUBBLICI POTERI AL SERVIZIO COMUNITA’
La lunga vicenda di tutela, che caratterizza la storia della giustizia amministrativa italiana, questo itinerario di tutela, trova conferma nei percorsi nazionali dei Consigli di Stato e delle Corti amministrative dell’Unione, che, insieme alle Corti sovranazionali, sono impegnati a garantire accesso al giudice ed effettività dei diritti nei confronti dei poteri pubblici, in modo da assicurare che essi siano al servizio della comunità. È un itinerario fatto di crescenti convergenze, più che volute, imposte dalla realtà dei fatti, alle quali le Corti nazionali devono saper rispondere adeguatamente.

 

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UE: PATRONI GRIFFI, DOVE C’E’ DIRITTO C’E’ GARANZIA GIUDIZIARIA
Non è possibile, infatti, che la creazione di uno spazio comune a più Paesi e a più popolazioni non si traduca in uno spazio regolato dal diritto. E dove c’è il diritto c’è la garanzia giudiziaria. Le Corti nascono in ordinamenti nazionali e a quel diritto si rifanno come espressione di sovranità nell’accezione schmittiana del termine. Ma se la sovranità si fa diffusa e condivisa o se alla sovranità nazionale si affianca una sovranità europea è giocoforza che la cittadinanza amministrativa di un individuo debordi i confini nazionali e che a essa si affianchi una cittadinanza europea fatta di diritti e interessi che è compito delle Corti tutelare.

 

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PATRONI GRIFFI: GIUDICE GUARDIANO VALORI ALLA BASE DEL PROGETTO UE
Da questo punto di vista, non mi pare esagerato affermare che il progetto per l’Europa è un progetto per la democrazia, di cui il diritto e la giustizia costituiscono pilastri imprescindibili, e che il giudice è tenuto a porsi quale guardiano dei valori che sono alla base di tale progetto.
Non so se e quando – per parafrasare un’affermazione del presidente del Conseil Constitutionnel in un recente incontro a Parigi – verrà un giorno in cui “noi… tutte le nazioni, senza perdere le nostre capacità distinte e la nostra gloriosa identità, saremo in grado di sentirci parte in modo stretto di una unità superiore e fondante la fraternité europea”, fraternità senza la quale – come Ella ha di recente ammonito Signor Presidente – “siamo esposti al dominio di paure e interessi, rischiamo di non avere le forze per superare le disuguaglianze e risanare le fratture sociali”. Ma so che noi – al pari di ciascuna Corte – dobbiamo sentirci impegnati ad aprire la nostra esperienza giurisdizionale al confronto con altre Corti, pur tenendo conto della diversità delle coordinate istituzionali. Perché il confronto ci migliora, mentre le chiusure, siano corporative o siano nazionali, ci impoveriscono, ci isolano e ci distaccano progressivamente dalla realtà.

 

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PATRONI GRIFFI: CONFRONTO TRA CORTI ARRICHISCE GIURISDIZIONE
Per far ciò è necessario che noi giudici amministrativi per primi sappiamo farci carico di una consapevole responsabilità etica per il ruolo che svolgiamo. Un ruolo che entra nella vita quotidiana degli individui e delle imprese, che richiede una costante cura della nostra competenza professionale, un costante e corretto dialogo con le parti del processo e quindi
con i loro difensori; ma che richiede soprattutto un comportamento che in pubblico – e in quella sfera del privato capace di rifluire nel pubblico – non appanni nemmeno quell’immagine di terzietà che fonda l’idea stessa di giurisdizione e del suo giudice.

 

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PATRONI GRIFFI: PER GIUDICE ETICA PUBBLICA DEVE ESSERE CULTURA GIURISDIZIONE
Per il giudice l’etica pubblica è e deve essere cultura della giurisdizione; cultura che si fonda su terzietà e imparzialità, che non vuol dire separatezza e autoreferenzialità.
L’imparzialità del giudice richiede un processo di neutralizzazione delle proprie convinzioni, di distacco dalle proprie esperienze; richiede terzietà e indipendenza sostanziale, per saper distinguere, nella nostra attività, concezioni soggettive e oggettività dell’ordinamento pur nella pluralità dei suoi valori.

 

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PATRONI GRIFFI: TERZIETA’ E IMPARZIALITA’ VERO BENE PUBBLICO
Un giudice che sappia salvaguardare la sua terzietà, che con l’imparzialità costituisce un vero e proprio bene pubblico.

 

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PATRONI GRIFFI: GIUDICE RIFUGGA FREQUENTAZIONI IMPROPRIE
Un giudice che rifugge le frequentazioni che possono ripercuotersi negativamente sulla propria attività giudiziaria o che possono dare la sensazione di un appannamento della terzietà percepita.

 

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PATRONI GRIFFI: GIUDICE RESISTA A SIRENE VISIBILITA’

NO A ESTERNAZIONI IMPROPRIE, OPINABILI E SOGGETTIVE
Un giudice che sappia resistere alle sirene della visibilità, sottraendosi alla tentazione di fare delle proprie uscite pubbliche istituzionali occasioni per esprimere visioni “improprie” del mondo, opinabili e soggettive.

 

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PATRONI GRIFFI: MISURA, EQUILIBRIO, COMPETENZA PATRIMONIO MAGISTRATO
Misura, equilibrio, competenza e pertinenza: siano questi i punti fermi della libertà di manifestazione del pensiero del magistrato.

 

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PATRONI GRIFFI: CITTADINI HANNO DIRITTO AD ESSERE GIUDICATI DA MAGISTRATO ONESTO E PREPARATO
In questo scenario, il sistema disciplinare e in genere il governo autonomo della magistratura sono chiamati a grandi responsabilità. Se il magistrato non si comporta coerentemente con le responsabilità di cui è investito e con l’immagine che è tenuto a preservare, un’efficace reazione sul piano disciplinare diventa una necessità che conferisce credibilità al sistema, che è tenuto a dar conto alla collettività del comportamento di ogni singolo magistrato. Perché i cittadini hanno il diritto di essere giudicati da un magistrato onesto, laborioso e preparato. E i magistrati il dovere di esserlo.

 

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PATRONI GRIFFI: URGENTE RIFORMARE SISTEMA DISCIPLINARE
Da questo punto di vista, mi vedo ancora una volta costretto a chiedere alle istituzioni competenti un intervento normativo sull’ordinamento disciplinare dei magistrati amministrativi, obsoleto e farraginoso, un intervento la cui esigenza è stata già avvertita dal Presidente del Consiglio all’atto del mio insediamento, e che potrebbe anche essere concentrato su ben specifiche criticità dell’assetto vigente, purché (tale intervento) si faccia e in tempi brevi.

 

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PATRONI GRIFFI: INDISPENSABILE COLLABORAZIONE CON PROCURE E TRIBUNALI, PER SOLLECITA ATTIVITA’ DISCIPLINARE
Così come è indispensabile un raccordo collaborativo e istituzionale con gli organi preposti all’esercizio della giurisdizione penale per la sollecita definizione delle indagini e dei processi che vedano coinvolti magistrati, al fine di mettere in condizione l’organo di governo autonomo di prendere le necessarie decisioni.

 

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PATRONI GRIFFI: MAGISTRATO DIMOSTRI AUTOREVOLEZZA E COMPETENZA SUL CAMPO

Se tradizionalmente era l’appartenenza al Consiglio di Stato a conferire al magistrato prestigio e autorevolezza, oggi è giunto il momento di “ricambiare”: è il magistrato che, con un’autorevolezza e una competenza da dimostrare sul campo, deve perpetuare quella tradizione di prestigio della giustizia amministrativa come istituzione posta al servizio della collettività, come “guardiano” del corretto rapporto autorità-libertà, come garante dei “nuovi diritti”, e in particolare dei diritti a prestazioni amministrative, ma anche dei doveri di solidarietà.
Signor Presidente, le istituzioni vivono nel tempo se sanno trasformarsi con l’evoluzione dei tempi e delle esigenze delle comunità di riferimento.

 

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PATRONI GRIFFI: PRESTIGIO ISTITUZIONE VA MANTENUTO NEL TEMPO
È necessario che le “istituzioni di garanzia” sappiano essere all’altezza del prestigio acquisito nel corso della loro storia; prestigio che sarebbe stolto dare per scontato, ma che va coltivato con l’esempio, senza crogiolarsi in vane rendite di posizione

 

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PATRONI GRIFFI: SERVE CONTRIBUTO DI TUTTI PER MODERNA DEMOCRAZIA AMMINISTRATIVA
Ma è anche necessario che l’istituzione per eccellenza, cioè la Politica, sappia prendere consapevolezza, quanto meno con lo stesso impegno e con la stessa competenza dei Padri della giustizia amministrativa, nell’Italia unificata e poi alla Costituente, della centralità del “buon andamento” dei pubblici poteri e di un efficace ed efficiente sistema delle tutele.
Solo così, tutti insieme, contribuiremo al benessere della comunità e, in definitiva, alla costruzione di una moderna democrazia amministrativa.

Consiglio di Stato

 

 

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RELAZIONE SULL’ATTIVITÀ DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DI STATO FILIPPO PATRONI GRIFFI

DISCORSI PRONUNCIATI

Palazzo Spada, 2 febbraio 2021

Relazione del Presidente del Consiglio di Stato

Indirizzi di saluto
CAPITOLO I
CRISI E RINNOVAMENTO

1. Legge e Amministrazione durante la pandemia 4
2. Ricostruzione, amministrazione e giustizia amministrativa 6

CAPITOLO II
LA GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
AL TEMPO DELLA PANDEMIA

1. Riti e numeri dell’emergenza 10
2. Il diritto giurisprudenziale dell’emergenza 11
3. Il contenzioso “ordinario” 12
– Accesso, trasparenza e informazione ai consumatori 12
– La centralità del procedimento 12
– Il diritto dell’economia post pandemia 14
– Ambiente 16
– Governo del territorio 16
-Immigrazione 17

CAPITOLO III
ATTIVITÀ INTERNAZIONALI

1. L’Europa tra emergenza sanitaria e dialogo tra le Corti 18

CAPITOLO IV
L’ORGANIZZAZIONE E I SERVIZI DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

1. L’abbattimento dell’arretrato e il rafforzamento della “macchina” amministrativa 21
2. La comunicazione istituzionale e il sito della giustizia amministrativa 22
3. L’informatizzazione 23
4. L’Ufficio Studi 23
5. Il governo autonomo della giustizia amministrativa 24
Conclusioni 26

Intervento dell’Avvocato Generale dello Stato 32

Intervento del Presidente f.f. del Consiglio Nazionale Forense 36

RELAZIONE DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DI STATO

INDIRIZZI DI SALUTO

Signor Presidente della Repubblica, Autorità civili, militari e religiose, componenti del Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa, esponenti del mondo accademico, colleghi di questa e delle altre magistrature, avvocati dello Stato, degli enti pubblici e del libero Foro, personale tutto della Giustizia amministrativa, Signore e Signori presenti e collegati a distanza.

CAPITOLO I
CRISI E RINNOVAMENTO

1. LEGGE E AMMINISTRAZIONE DURANTE LA PANDEMIA
Secondo Elias Canetti, quando le epidemie colpiscono «si vive tutti in un’eguale, terribile attesa, durante la quale si sciolgono i consueti vincoli degli uomini» .
Alla sfiducia, umanamente comprensibile, dell’intellettuale, va contrapposta una risposta individuale e collettiva ferma e responsabile che rinsalda i vincoli di solidarietà fra le persone e il ruolo unificante di Stato e Unione europea.
Di fronte a una pandemia che ha acuito le disuguaglianze, il compito delle istituzioni di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale si è fatto più pregnante e ha impo-sto decisioni politicamente difficili. Si è assistito negli ultimi mesi ad una moltiplicazione di atti regolativi che, sprigionando una massa di prescrizioni dai contenuti frammentati, hanno sottoposto a inedita tensione non solo l’ordinamento giuridico, ma lo stesso tes-suto politico e istituzionale del nostro Paese.
La produzione giuridica fondata sulla situazione emergenziale ha evidenziato due prin-cipali profili problematici nei rapporti sia tra Governo e Parlamento, sia fra centro e autonomie territoriali.
Quanto ai primi, le misure adottate nel corso dell’emergenza hanno suscitato un dibatti-to sui limiti del potere di normazione secondaria del Governo e sull’esigenza di indiriz-zo e controllo parlamentare, con ripercussioni sul rapporto tra libertà fondamentali e riserva di legge che ha investito il rispetto dello stesso principio di legalità, in un conte-sto in cui il diritto alla salute ha assunto valenza tendenzialmente primaria.

Quanto ai secondi, abbiamo assistito purtroppo, da un lato, all’assenza di una tempesti-va ed effettiva cooperazione tra Stato e Regioni nella determinazione degli interventi da porre in essere, sintomo delle criticità della riforma costituzionale del 2001 nella gestio-ne di situazioni di rilevanza nazionale; dall’altro, a una certa ritrosia dello Stato nell’esercitare funzioni di sua sicura competenza esclusiva (quali la profilassi internazio-nale) e nell’azionare il potere sostitutivo. Il che ha condotto a frequenti conflitti.
Superata la fase più acuta dell’emergenza, è possibile provare a tracciare un primo bi-lancio di come il diritto pubblico abbia risposto a questo sconvolgimento istituzionale e domandarsi se e fino a che punto il sistema normativo e amministrativo costruito per fronteggiare la crisi soddisfi le condizioni che Karl Popper pone perché una società possa definirsi realmente “aperta”: se, cioè, nonostante l’ignoto e l’incertezza che per natura caratterizzano l’esistenza umana, esso riesca a garantire, anche in circostanze straordinarie, la sicurezza e la libertà dei cives.
Il mondo contemporaneo ci mostra sempre più che il rischio è un elemento inelimina-bile nell’esistenza delle società e nei loro ordinamenti. Nelle democrazie costituzionali non tutto è prevedibile a priori e riconducibile a procedure interamente predeterminate.
Esistono, è vero, regole e princìpi fondamentali che delineano l’assetto costituzionale dello Stato. Ma il diritto positivo va contestualizzato, in tale cornice ineludibile, a certe situazioni di fatto. E tra queste esiste lo stato di emergenza, fatto che non tollera vuoti di potere. Non sempre è tipizzato (come avviene per lo stato di guerra) ma da sempre è immanente al sistema. Se ragioniamo, nella situazione emergenziale, con gli stessi pa-rametri di riferimento, con la stessa “raffinatezza giuridica” che tutti riconosciamo ai giuristi italiani, con il pensiero rivolto al regime ordinario e con il retropensiero che il regime derogatorio ci condurrà dallo stato di emergenza allo Stato di eccezione nell’accezione schmittiana del termine, ci infiliamo in disquisizioni teoriche sull’applicazione di un diritto decontestualizzato che, per questo, diventa inutile, non serve.

Il nostro sistema costituzionale ha dimostrato capacità di adattamento, rimanendo fede-le alle premesse dello Stato di diritto ‒ la pretesa cioè di controllare il potere attraverso la sua sottoposizione al diritto ‒ senza snaturarsi e senza “rotture” dei paradigmi conso-lidati. La preminenza del diritto alla salute non lo ha sottratto al bilanciamento con altri valori costituzionali (Corte cost. 28 novembre 2012, n. 264); le misure limitative dell’ordinario svolgimento della vita sociale, ove sorrette da proporzionalità e tempora-neità e rispettose della dignità umana, non hanno prodotto alterazioni irreversibili dei nostri diritti costituzionali individuali e collettivi. Quelle stesse misure sono state per lo più vissute dai consociati come legittime, perché percepite come funzionali alla tutela della salute: come ricorda Crisafulli, l’“effettività legittimante” delle norme si manifesta “nel reale conformarsi dell’esperienza alle norme, nel concreto prodursi degli effetti da queste disposti” .
Certo non possono non lamentarsi problematicità, sia pure in una situazione oggettiva-mente difficile da gestire: l’incertezza del quadro normativo, eccessivamente frammen-tato e in taluni casi tanto complicato da rendersi difficilmente comprensibile, da parte dei cittadini; una qualche criticità nella diffusione dei dati e delle informazioni sull’epidemia, sì da renderne difficile prima la consapevolezza e poi il controllo sociale; la comunicazione di dati e delle informazioni sulla pandemia, poi, non sempre è stata impeccabile e tempestiva: opacità, incertezze e cambi repentini ne hanno talvolta mina-to l’efficacia.

 

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2. RICOSTRUZIONE, AMMINISTRAZIONE E GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Ora è il momento di riflettere sulla ricostruzione che verrà a mano a mano che l’emergenza sanitaria andrà attenuandosi.
La ricostruzione è sempre figlia di una tragedia, di una frattura che non si dimentica, di una ferita che non si rimargina, come ha avuto modo di osservare Renzo Piano all’inaugurazione del ponte di Genova.

La ricostruzione “diventa l’essenza stessa di quello che saremo […], incorpora … un passato che non si può ripristinare così come era, ma richiede un rinnovamento […] che pesca nell’esistente e ha un respiro di lungo periodo […] animato da una grande tensione ideale” .
L’Europa, dopo le prime iniziali incertezze, ha dato prova di voler reagire ai disastri provocati dalla pandemia; ora tocca alle nazioni e soprattutto all’Italia. Non possiamo prenderci la responsabilità di far fallire la solidarietà europea: ora più che mai, dobbia-mo saper spendere bene, con interventi strutturali che ci consentano poi di proseguire il cammino sulle nostre gambe, indirizzando le risorse, come sottolineato dal Governato-re della Banca d’Italia, “dove si possono ottenere i rendimenti sociali più elevati; (…) [attraverso] un miglioramento continuo e profondo nei servizi pubblici offerti, (…) le necessarie semplificazioni e (…) la giusta e consapevole attribuzione di responsabilità ”.

Occorrono, insieme, una chiara visione politica, fatta di realismo lungimirante, e un si-stema amministrativo agile ed efficiente.
Al diritto pubblico verrà chiesto un importante contributo per la ricostruzione, ma, allo stesso tempo, i giuristi avranno un’occasione per ricostruire il diritto pubblico, interve-nendo quantomeno su quegli aspetti del sistema amministrativo che durante la crisi sa-nitaria hanno mostrato evidenti criticità: sul piano strutturale, rimodulando le relazioni tra centro e territori; sul piano della regolazione normativa, mutandone i paradigmi, in modo da tenere meglio assieme sviluppo, ambiente, salute e solidarietà; sul piano dell’amministrazione, con il superamento dei suoi problemi endogeni: nuovi investimen-ti, un adeguato ricambio generazionale, il rilancio di un approccio tecnico ed economico e non più solo legalistico, una intensa opera di formazione.
L’efficienza del sistema amministrativo è dunque uno snodo cruciale della ricostruzio-ne. Ma all’espansione dei poteri pubblici deve corrispondere un efficace sistema di giu-stizia amministrativa, in quanto è nel proprium degli impianti a diritto pubblico la costan-te aderenza dell’evoluzione della giustizia ai momenti di trasformazione e alle vicende dei poteri pubblici nella società.
La fase emergenziale ha radicalizzato alcuni problemi di sistema, facendo emergere un’apparente contrapposizione fra potere esecutivo, votato tendenzialmente all’efficienza, e potere giudiziario, incentrato sulle garanzie.

A fronte di tentativi di marginalizzazione, quando non di delegittimazione strisciante, della giurisdizione amministrativa, bisogna essere chiari: l’efficienza della macchina amministrativa, che è tale se si muove nella legalità, non può costituire un alibi per ri-durre la garanzia dei diritti e la protezione degli interessi; l’incertezza nelle scelte politi-che non può essere “scaricata” sull’amministrazione e sulla giurisdizione; l’inefficienza della macchina burocratica e l’illegittimo esercizio del potere pubblico non possono es-sere tollerati nemmeno in situazioni emergenziali e quindi men che mai in una fase di ricostruzione.
Alla politica e all’amministrazione il dovere di agire nella legalità in un quadro normati-vo chiaro e ben definito, al giudice il dovere di rispondere con tempestività e compe-tenza alla domanda di giustizia.

Per non apparire astratti: ridurre gli oneri amministrativi non necessari, superare la paura della firma, uscire quanto prima da un regime derogatorio, se non speciale, in materia di appalti e concentrarsi, per il regime ordinario, su una seria riduzione dello stock regolatorio e sull’organizzazione delle stazioni appaltanti, fornendo le stesse e le amministrazioni in generale di personale tecnico, giovane, motivato e adeguatamente remunerato.
I cittadini hanno bisogno di risposte alla situazione di incertezza, che certo non può es-sere eliminata o governata dalla moltiplicazione delle regole. Nel quadro emergenziale, il giudice amministrativo deve saper contribuire alla riduzione dell’incertezza ed alla ri-costruzione della fiducia nella capacità dell’ordinamento di dare risposte effettive.
Costruire fiducia, non ricercare consenso.
Ricostruire fiducia senza ricercare il consenso è proprio delle istituzioni di garanzia, sot-tratte al circuito della rappresentanza politica. Una particolare responsabilità ricade sulle giurisdizioni superiori. La nomofilachia rafforza la responsabilità e la credibilità del giu-dice, assicurando la prevedibilità delle decisioni giudiziarie, ma fornisce anche un servi-zio utile per le amministrazioni, tracciando le coordinate della legittimità della loro azio-ne attraverso l’effetto conformativo esterno.

 

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CAPITOLO II
LA GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
AL TEMPO DELLA PANDEMIA

1. RITI E NUMERI DELL’EMERGENZA
La giustizia amministrativa ha affrontato questo periodo con la consapevolezza del ruo-lo cui era chiamata in un momento difficile per il Paese. Occorreva garantire la conti-nuità del servizio, sia per rispondere alla domanda di giustizia in relazione all’esercizio dei poteri pubblici emergenziali (e spesso per dirimere le controversie tra autorità pub-bliche), sia per evitare l’accumularsi di un contenzioso arretrato. Ma era necessario an-che assicurare un regime processuale che, per quanto derogatorio in ragione dell’emergenza, fosse in grado di garantire difesa e contraddittorio.
L’udienza “ad oralità mediata” (articolo 4 del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28), sen-za pubblicità, ma con la possibilità per i difensori di intervenire da remoto, costituisce l’attuale assetto “ordinario nell’emergenza” del processo amministrativo, ragionevole punto di ricaduta di esigenze concorrenti.
Il processo telematico, da tempo proficuamente utilizzato nella giustizia amministrativa, si è rivelato un valido strumento e ha retto alle nuove disposizioni processuali, accom-pagnato da protocolli di intesa con le associazioni forensi che ne hanno agevolato la condivisione e l’adattamento alle mutate esigenze. Grazie a tali strumenti e al fonda-mentale e consistente impegno di magistrati e personale amministrativo, si è dunque riusciti sia a non creare arretrato nel contenzioso ordinario, sia ad assicurare il tempe-stivo sindacato giurisdizionale sugli atti dei pubblici poteri emanati per far fronte all’emergenza.
Nel periodo che va dall’1 marzo 2020 al 31 dicembre 2020, la giustizia amministrativa ha smaltito, in entrambi i gradi, più di quanto abbia incamerato: 47.869 procedimenti definiti in primo grado (a fronte dei 34.895 incamerati) e 11.078 in secondo grado (a fronte dei 9.135 incamerati).

 

 

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2. IL DIRITTO GIURISPRUDENZIALE DELL’EMERGENZA
L’urgenza del decidere, non il decidere in emergenza.
I tempi della pandemia saranno ricordati come i tempi della tutela immediata.
La giustizia amministrativa non si è mai fermata grazie alla piena funzionalità del pro-cesso telematico, che ha consentito di prendere una moltitudine di decisioni cautelari depositate in tempi rapidissimi.
In alcuni casi la pronuncia cautelare ha fornito indicazioni tempestive ampiamente mo-tivate all’amministrazione su rilevanti questioni concernenti i diritti dei cittadini e la tu-tela della salute; in altri si è addivenuti in breve tempo a una sentenza definitiva in dop-pio grado su questioni estremamente rilevanti per la ricerca e la prevenzione, come in tema di accordi tra Fondazioni I.R.C.C.S. e società private per la validazione di test sie-rologici e molecolari per la diagnosi di infezione da SARS-Cov-2 (Cons. St., sez. III, 17 dicembre 2020, n. 8126) o di visite domiciliari dei medici di medicina generale ai pa-zienti Covid (Cons. St., sez. III, 18 dicembre 2020, n. 8166).
Rilevante, in fase iniziale, anche al fine di orientare i rapporti tra autorità centrali e co-munali nell’azione di contenimento dell’epidemia, il parere reso dalla Sezione I in sede di annullamento governativo straordinario, ex articolo 138 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, dell’ordinanza del sindaco di Messina 5 aprile 2020, n. 105 (Cons. St., sez. I, 7 aprile 2020, n. 735).
Così come, sul tema della trasparenza e della corretta comunicazione ai cittadini sulla gestione della pandemia, sono significativi la sentenza del TAR Lazio (22 luglio 2020, n. 8615) e il decreto del Presidente della Sezione III del Consiglio di Stato (31 luglio 2020, n. 4574) in forza dei quali sono stati resi conoscibili, tramite accesso civico, i pareri adottati dal Comitato tecnico scientifico nominato ai sensi del decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23. Sarebbe auspicabile che analoga trasparenza venisse assicurata nella ge-stione dei vaccini.

 

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3. IL CONTENZIOSO “ORDINARIO”
La giurisprudenza del 2020 può essere esaminata con uno sguardo attento alla centrali-tà dei temi rispetto al trend evolutivo dell’ordinamento proiettato al prossimo futuro. Nel quadro di una giurisprudenza che individua principi su cui costruire l’azione ammi-nistrativa post pandemica, in cui i diritti fondamentali delle persone possano raggiunge-re un più maturo e consapevole livello di fruizione, particolare rilievo assumono i temi della trasparenza, del procedimento amministrativo tra efficacia e garanzie, dei contratti pubblici, ma anche l’ambiente, il governo del territorio, la cui cura e tutela è irrinuncia-bile per assicurare sostanza ed effettività al cd. sviluppo sostenibile. E ancora, l’immigrazione, tema cui occorre guardare con attenzione sul versante del rispetto dei diritti fondamentali, ma anche con realismo considerato il drammatico calo della natali-tà e i riflessi che gli economisti vi ricollegano sul piano della tenuta economica del Pae-se.
– Accesso, trasparenza e informazione ai consumatori
La trasparenza è probabilmente il tema che più ha caratterizzato la giurisprudenza “or-dinaria” nel 2020.
L’Adunanza Plenaria ha ritenuto ammissibile l’accesso civico generalizzato agli atti della fase esecutiva del contratto pubblico (Cons. St., A.P., 2 aprile 2020, n. 10), nonché l’accesso “difensivo” ai documenti reddituali dei coniugi (Cons. St., A.P., 25 settembre 2020, n. 19).
Sempre in tema di “trasparenza” ed esaustività dell’informazione, questa volta a tutela dei consumatori, con due pronunce è stato riconosciuto l’obbligo del distributore di prodotti alimentari di integrare il set di informazioni minime quando vi siano alert relati-vi alla sicurezza degli alimenti.

– La centralità del procedimento
La partecipazione al procedimento è principio strumentale alla conoscibilità e alla tra-sparenza dell’azione amministrativa.
È stata la Corte Costituzionale quest’anno, a 30 anni dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, a ricordarci la centralità del procedimento amministrativo come luogo elettivo di com-posizione degli interessi con la sentenza n. 116 del 2020 in materia di leggi-provvedimento e di riserva di amministrazione.
La centralità del procedimento e delle sue garanzie è stata colta dal legislatore che ha meritoriamente individuato criticità rilevanti nella cd. inesauribilità del potere ammini-strativo, prevedendo, in particolare, che, in sede di riesercizio del potere a seguito di annullamento giurisdizionale, “l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato”.

Criticità, quelle appena evidenziate, che già avevano indotto il Consiglio di Stato a spin-gersi, in sede di cognizione, verso una soluzione “definitiva” della fattispecie sostanziale, senza costringere il privato all’introduzione di un indefinito numero di giudizi di cogni-zione prima di poter essere completamente soddisfatto (Cons. St., sez. VI, 25 febbraio 2019, n. 1321). Soluzione avallata dalla Cassazione, ponendo così in crisi – come aveva-mo già auspicato nella precedente relazione – il tradizionale discrimine tra giudizio di cognizione e giudizio di ottemperanza e quindi tra legittimità e merito in sede di sinda-cato giurisdizionale.
E tale conclusione è da ritenersi valida anche quando l’amministrazione agisca nell’esercizio della cd. discrezionalità tecnica, affinché questa non “trasmodi in arbitrio specialistico”, con il solo limite del divieto di sostituzione del giudice all’amministrazione nella scelta tra opzioni possibili.
Il tema del procedimento è stato oggetto di attenzione da parte del Consiglio di Stato anche in relazione alla delicata materia delle informative antimafia, con appello al legi-slatore ad un recupero, quanto meno parziale, delle garanzie procedimentali laddove la partecipazione procedimentale non frustri l’urgenza del provvedere (Cons. St., sez. III, 10 agosto 2020, n. 4979).

– I contratti pubblici
Il 2020 è stato l’anno in cui la maggior parte delle questioni – per le quali, a distanza di quattro anni dal varo del nuovo codice dei contratti, residuavano ancora dubbi inter-pretativi – hanno trovato composizione, soprattutto grazie agli interventi della Adunan-za Plenaria e delle Sezioni V e III e del Consiglio di giustizia amministrativa per la Re-gione Siciliana. Se non che il profluvio normativo, che, sotto la spinta dell’emergenza ha ridisegnato, in via derogatoria e temporanea, regole e procedimenti, non giova, e pro-babilmente minerà quel graduale processo di chiarificazione che la giurisprudenza negli scorsi anni, e soprattutto nel 2020, ha condotto.

L’Adunanza Plenaria si è pronunciata:
– in punto di mancata indicazione separata dei costi della manodopera in un’offerta economica presentata nell’ambito di una procedura di aggiudicazione.
– In ordine all’impossibilità del progettista “indicato” ex articolo 53, comma 3, del de-creto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 di ricorrere all’istituto dell’avvalimento.
– Sulla corretta individuazione del dies a quo del termine per impugnare l’aggiudicazione della gara pubblica e sulla proponibilità dei motivi aggiunti.
– Sugli obblighi dichiarativi e sulle false dichiarazioni rese dall’operatore economico par-tecipante alla gara.
– Sulla questione delle clausole del bando nulle ai sensi dell’articolo 83, comma 8 del Codice dei contratti pubblici, con una pronuncia che contiene importanti enunciazioni di teoria generale sul regime delle nullità nel diritto amministrativo sostanziale e proces-suale (A.P. n. 22 del 2020).
Da segnalare anche alcune interessanti pronunce della V Sezione sul subappalto e sui margini di residua applicazione del rito appalti cd “super accelerato”.
– Il diritto dell’economia post pandemia
Significativo il contributo delle Sezioni giurisdizionali e consultive su temi destinati ad avere grande rilevanza nell’auspicata fase di ripresa economica e di gestione del recovery fund.

Sono stati resi pareri:
– in materia di contratti di partnership pubblico-privata, sullo schema di contratto standard (Cons. St., sez. I, 28 aprile 2020, n. 823), strumento operativo utile per il decollo di un istituto che, in ispecie nelle piccole realtà territoriali, non ha ancora trovato uno svilup-po coerente con le grandi potenzialità che possiede;
– sul regolamento che disciplina la costituzione da parte di Cassa Depositi e Prestiti s.p.a. di un patrimonio destinato all’attuazione di “interventi e operazioni di sostegno e rilancio del sistema economico-produttivo italiano in conseguenza dell’emergenza epi-demiologica da Covid-19” (Sez. atti norm. 3 novembre 2020, n. 1717);
– sul regolamento per l’attribuzione delle misure premiali per l’utilizzo degli strumenti di pagamento elettronici (cd. cashback), strumento finalizzato a disincentivare l’utilizzo del contante in favore della tracciabilità delle transazioni (Sez. atti normativi, parere 5 no-vembre 2020, n. 1747).
Questi pareri sono stati resi, unitamente a quelli concernenti la riorganizzazione di al-cuni importanti ministeri, in tempi particolarmente rapidi, in considerazione della loro rilevanza e del rischio che maturassero alcune scadenze previste dalla legge. Per il futu-ro sarebbe estremamente opportuno che in tali casi le richieste di parere pervenissero con un congruo anticipo per consentire al Consiglio di Stato di avere a disposizione i tempi previsti dalla legge.

Estremamente rilevante, attesa la tendenza incrementale del finanziamento pubblico dell’economia, è la pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 23 del 2020 sulla sorte delle somme ricevute dagli operatori economici per l’investimento nel proprio ciclo produtti-vo, nel caso di intervento postumo di una informativa antimafia.
È stata infine raccolta dal legislatore la segnalazione della Sezione III in ordine all’aporia della disciplina antimafia nella parte in cui esclude che un operatore privato possa richiedere l’informativa antimafia in relazione ad un suo partner contrattuale.

– Ambiente

L’ambiente – come spesso accade quando non si abbia piena consapevolezza che le po-litiche pubbliche richiedono il bilanciamento tra i vari interessi in gioco – è visto ora in un’ottica di stringente tutela, ora quale fattore di blocco delle infrastrutture e quindi dell’economia. In realtà molti rallentamenti sono dovuti, non già alla preminenza dell’ambiente, valore irrinunciabile per una crescita sostenibile e solidale nei confronti delle generazioni future, ma ai tempi e alla complessità procedurale delle valutazioni VAS/VIA, nonché delle valutazioni preliminari di screening, non a caso oggetto di diffuso e penetrante intervento da parte del già richiamato “decreto semplificazioni”.
Al riguardo abbiamo avuto significative pronunce delle Sezioni II e IV in relazione alla fase della verifica di assoggettabilità a VIA di un progetto (cd. screening) e al rapporto tra progettazione preliminare e progettazione definitiva ai fini VIA relativamente alle opere di sviluppo aeroportuale.
Sempre in materia ambientale, la questione che continua ad occupare la giurisprudenza è quella dei presupposti per ordinare al proprietario del suolo la rimozione di rifiuti ab-bandonati, con particolare riguardo ai profili dell’elemento soggettivo e dell’esigibilità della condotta, questione su cui si è di recente pronunciata l’Adunanza Plenaria, con particolare riferimento agli obblighi del curatore fallimentare dell’impresa proprietaria.
Si segnala infine, sempre sul tema ambientale, il parere della Sezione normativa, 4 giu-gno 2020, n. 1055, reso sul regolamento del Ministero dell’ambiente sui requisiti per l’esercizio delle attività di gestione dei rifiuti ai sensi dell’articolo 195, comma 2, lett. g), e comma 4, del decreto legislativo. 3 aprile 2006, n. 152.
– Governo del territorio

Il governo del territorio è l’altro grande tema sul quale ogni iniziativa di rilievo econo-mico è destinata a confrontarsi. L’Adunanza Plenaria ha di recente fissato due impor-tanti principi, in ambiti strategici per l’ordinato processo di sviluppo urbanistico e infra-strutturale delle città e del territorio e segnatamente in tema di cd. fiscalizzazione dell’abuso edilizio e di espropriazione, espungendo definitivamente la fattispecie atipica della rinuncia abdicativa come modalità per l’acquisizione del bene alla mano pubblica.

-Immigrazione
In materia di immigrazione, la giurisprudenza della Sezione III si è ormai assestata su alcuni principi chiari e stabili secondo i quali la certezza della situazione abitativa e il possesso di un reddito minimo costituiscono condizione non eludibile per fare ingresso e permanere sul territorio nazionale.
Al contempo ha dato continuità e stabilità all’orientamento secondo il quale non sussiste un meccanismo di automaticità tra condanna penale e diniego del rinnovo del permesso di soggiorno, ma occorre una valutazione ponderata quando lo straniero abbia famiglia sul territorio nazionale o goda di un permesso di lungo soggiorno, nel rispetto di quanto previsto dalle direttive europee (Cons. St., sez. III, 7 ottobre 2020, n. 5948).

 

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CAPITOLO III
ATTIVITÀ INTERNAZIONALI

1. L’EUROPA TRA EMERGENZA SANITARIA E DIALOGO TRA LE CORTI
Tutte le supreme Corti amministrative si sono trovate a dover fronteggiare la pande-mia, sotto il duplice profilo organizzativo e giurisdizionale.
Se, come ammoniva Albert Camus, “La peste…apre gli occhi, costringe a pensare!”, la crisi sanitaria – così come sottolineato anche dal Presidente della Repubblica – ha rap-presentato “uno spartiacque per l’Unione Europea che, in meno di sei mesi, ha compiu-to scelte coraggiose e innovative che soltanto qualche settimana prima del suo inizio apparivano decisamente ‘fuori portata’”.
All’indomani dell’accordo per la Brexit, la Presidente della Commissione europea ha det-to “Dovremmo chiederci cosa significhi la sovranità nel ventesimo secolo. Si tratta di aiutarsi l’un l’altro in tempi di crisi, invece di cercare di rimettersi in piedi da soli. E l’Unione europea mostra come questo possa essere messo in pratica”.
Ho avuto più volte occasione di dire che le Corti nazionali giocano un ruolo decisivo nella costruzione di uno spazio comune europeo del diritto, che regola la vita delle per-sone e delle imprese nella comunità di riferimento.
Nel corso degli ultimi anni la proiezione esterna del Consiglio di Stato ha registrato un sensibile incremento tanto nelle attività in ambito multilaterale, a livello europeo con l’ACA Europe (Associazione dei Consigli di Stato e delle Corti amministrative supreme dell’Unione europea) e a livello mondiale con l’AIHJA (Associazione internazionale del-le Alte Giurisdizioni Amministrative), quanto in occasioni bilaterali.

La Presidenza italiana dell’ACA-Europe, che doveva essere assunta a maggio 2020 e ora rimandata al maggio di quest’anno, si inquadra nella determinazione del Consiglio di Stato di rafforzare la collaborazione tra Corti supreme amministrative d’Europa, attra-verso l’incremento del “dialogo orizzontale”, con l’ambizione di delineare un sindacato giurisdizionale sui pubblici poteri idoneo ad assicurare una protezione omogenea dei di-ritti delle persone e delle imprese nei loro rapporti con le amministrazioni pubbliche.
La pandemia non ha impedito il confronto con quanto è accaduto negli altri Stati, i cui i giudici hanno dovuto far fronte alle nuove situazioni determinate dal diritto emergen-ziale.
Se, “in tempo di emergenza, il potere tende a spostarsi verso l’Esecutivo”, è giocoforza che buona parte delle pronunce dei Tribunali amministrativi e delle Corti Supreme, di natura prevalentemente cautelare, abbia riguardato il legittimo esercizio del potere emergenziale in relazione alla tutela dei diritti (e il correlato bilanciamento tra il diritto alla salute e gli altri diritti) e all’allocazione delle competenze tra Governo e diverse au-torità territoriali (per noi tra Stato, Regioni e poteri di ordinanza sindacale).

Dalla nostra esperienza e da quella delle altre Corti europee emerge la conferma che il giudice amministrativo ha assunto il ruolo, a maggior ragione in questa fase emergen-ziale, di garante delle libertà individuali e di arbitro nel difficile bilanciamento tra esi-genze di sicurezza e salvaguardia della salute e le connesse limitazioni e compressioni dei diritti individuali fondamentali, effettuando un sapiente dosaggio dei princìpi di ra-gionevolezza, di proporzionalità e di precauzione, in forza dei quali ogni restrizione de-ve essere limitata allo stretto necessario sotto il profilo spazio-temporale ed essere pro-porzionata e adeguata all’obiettivo.

La collaborazione tra Corti europee ha dimostrato ancora una volta la forza propulsiva dell’Unione europea, la sua capacità di ritrovare nei momenti d’emergenza l’autentico spirito dei padri fondatori, basandosi sui valori della solidarietà e del dialogo.
Su un piano più squisitamente bilaterale sarebbero dovute proseguire nel corso del 2020 le iniziative con istituzioni omologhe di altri Paesi, quali la Giordania, la Russia, Panama, il Marocco e la Tunisia.

In Tunisia è tuttora in corso il progetto di gemellaggio con il Tribunale amministrativo supremo (finanziato dall’Unione europea) dal titolo ‘Appui à la réforme de la Justice admini-strative en Tunisie’.
Il clima di intensa e fattiva collaborazione ha indotto il nuovo Presidente della Repub-blica tunisina, Kais Saied, in occasione della visita di Stato, poi rimandata, in Italia, a manifestare l’intenzione di recarsi anche qui a Palazzo Spada.
Il progetto di gemellaggio e le altre iniziative che negli anni recenti hanno legato il Con-siglio di Stato e le Istituzioni di vari Paesi rappresentano tasselli importanti verso il co-mune cammino che conduce alla piena realizzazione degli obiettivi dello Stato di diritto e della democrazia anche oltre l’ambito europeo, con uno sguardo privilegiato a ciò che avviene nel Mediterraneo.

 

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CAPITOLO IV
L’ORGANIZZAZIONE E I SERVIZI DELLA GIUSTIZIA AMMINI-STRATIVA

1. L’ABBATTIMENTO DELL’ARRETRATO E IL RAFFORZAMENTO DELLA “MACCHINA” AMMINISTRATIVA
La giustizia amministrativa non ha mai rallentato il proprio corso, nemmeno nei giorni più terribili di questa pandemia. La tutela dei diritti non si è mai fermata.
I magistrati hanno continuato le udienze, dapprima da remoto e poi, compatibilmente con il recedere della curva epidemiologica, in presenza; infine, in autunno, nuovamente da remoto. Fatta eccezione per le prime settimane di lockdown, è stato sempre assicurato al Foro il contraddittorio, in presenza o da remoto. La costante e costruttiva collabora-zione del Foro, anche attraverso l’adozione di protocolli, si è rivelata decisiva per il buon andamento del servizio. Incessante è stato l’impegno profuso dal Segretariato, dal Datore di lavoro e dal Medico competente per consentire a magistrati, personale am-ministrativo e utenti del servizio di operare in sicurezza.

Nonostante le difficoltà legate al periodo emergenziale, lo sforzo di abbattere l’arretrato è continuato, grazie anche al notevole lavoro della Sezione II, conducendo a un calo del 6% delle pendenze, in Consiglio di Stato, e del 9,7% presso i TAR.

Particolarmente bassi, in appello, i tempi medi di definizione dei ricorsi in materia di appalti. Mentre l’uso delle sentenze in forma semplificata ha consentito una definizione in appello in 69 giorni del 26% delle cause per le quali era stata chiesta la sospensione cautelare della sentenza di primo grado.
Quest’anno, dunque, non solo non si è formato ulteriore arretrato, ma, grazie alla defi-nizione nel 2020 di 13.221 appelli, si è assistito ad un calo delle pendenze, che risultano pari a 24.161 affari (pari alla somma tra i 22.696 ricorsi pendenti al 31 dicembre 2020 presso le Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato e i 1.465 ricorsi pendenti al 31 di-cembre 2020 presso la Sezione giurisdizionale del Consiglio di Giustizia della Regione Siciliana) e a 131.937 in primo grado.

Per quanto riguarda l’attività consultiva, sono stati resi 96 pareri dalla Sezione atti nor-mativi (di cui 79 definitivi) e 2.123 pareri (di cui 1.640 definitivi) dalla Sezione prima, su richieste di Amministrazioni e su ricorsi straordinari al Capo dello Stato e 380 pareri (di cui 343 definitivi) dal Consiglio di Giustizia amministrativa della Regione Siciliana.
Per questi risultati non posso non ringraziare i colleghi, i dirigenti delle Sezioni e il per-sonale amministrativo, senza il cui apporto lo sforzo di noi magistrati sarebbe vano.
Anche l’attività amministrativa è continuata incessante, rivolta, in particolare, al reclu-tamento sia di magistrati, sia di personale amministrativo, il quale, nel rapporto con i magistrati, resta tuttora sottodimensionato rispetto alle altre magistrature. E questa ca-renza di organico va segnalata al Governo e al Parlamento.

 

 

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2. LA COMUNICAZIONE ISTITUZIONALE E IL SITO DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Comunicare la giustizia significa svolgere un servizio a favore dei cittadini. E questo è particolarmente importante in un momento di emergenza, dove serve un lavoro comu-ne di magistratura e organi d’informazione per rendere chiara e comprensibile a tutti l’attività giurisdizionale, evitando manipolazioni e fake news.
L’attività dell’Ufficio stampa e comunicazione istituzionale è stata quindi fondamentale, perché ha consentito di comunicare in tempo reale l’esperienza della “giustizia ammini-strativa” al tempo del coronavirus. Sono state comunicate con rapidità e chiarezza le decisioni di maggior rilievo e impatto sociale del Consiglio di Stato e dei TAR e sono stati forniti chiarimenti e precisazioni, in tempo reale, agli organi di informazione.
Il sito della giustizia amministrativa è stato aggiornato in tempo reale, per dare conto delle sentenze e dei pareri resi dal Consiglio di Stato, ma anche delle misure organizza-tive adottate per contrastare il coronavirus, a tutela di magistrati, avvocati e cittadini. Ogni giorno sono state pubblicate in evidenza le decisioni più importanti, con le relative massime e l’account Twitter @CdSinforma è stato utilizzato per segnalare le principali ini-ziative istituzionali.

 

 

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3. L’INFORMATIZZAZIONE
Sin dall’inizio del periodo emergenziale, il Segretariato generale e il Servizio per l’informatica hanno attivato misure organizzative volte, da un lato, a tutelare la salute del personale di magistratura, amministrativo e dell’ulteriore utenza, dall’altro, a garanti-re l’operatività degli uffici e, quindi, la continuità del servizio, sia per quanto concerne l’attività istituzionale, sia per lo svolgimento delle sedute del Consiglio di presidenza at-traverso complesse attività di implementazione delle funzionalità del Sistema Informa-tivo della Giustizia amministrativa (SIGA).
Infine, già prima dell’emergenza, è stata sviluppata e sperimentata un’applicazione in-house per la gestione delle chiamate a udienza, basata su piattaforma Telegram che con-sente agli avvocati di ricevere notifiche in tempo reale sull’andamento dell’udienza di-rettamente sul proprio smartphone.

 

 

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4. L’UFFICIO STUDI
L’Ufficio Studi, anche in sinergia con il Comitato tecnico-scientifico, ha svolto nel 2020 un’importante e incisiva attività, nei quattro settori nei quali è articolata la sua azione, anche se non si sono potuti tenere alcuni degli eventi programmati.
Nel settore della formazione, la programmazione di eventi formativi per il 2020, anche in collaborazione con la Scuola Superiore della Magistratura e l’Accademia delle Cru-sca, è stata fortemente ridimensionata e ha richiesto, quando possibile, lo svolgimento di corsi e convegni da remoto.
È stato organizzato un ciclo di lezioni, in materia di diritto amministrativo, diritto pena-le e diritto civile, al quale sono stati ammessi i tirocinanti del Consiglio di Stato e dei TAR.
Il settore News offre dal 2016 un tempestivo e approfondito aggiornamento giurispru-denziale, commentando tutte le ordinanze di remissione dei giudici amministrativi alla Corte costituzionale, alla Corte di Giustizia e le ordinanze del Consiglio di Stato di re-missione alla Plenaria, nonché le sentenze frutto delle riferite remissioni e le più impor-tanti pronunce delle giurisdizioni superiori.
Nell’anno 2020 si è aggiunto un nuovo prodotto informativo semestrale, denominato “Echi d’Europa”, ove è possibile leggere un breve abstract delle ordinanze di remissione alla Corte di giustizia UE di giudici europei, grazie al protocollo d’intesa che l’Ufficio Studi ha concluso con il Dipartimento delle Politiche Europee.
Quanto al settore internazionale, centrale nella formazione e nello scambio di cono-scenze e di competenze dei magistrati europei si è rivelata l’attività dell’EJTN (European Judicial training network).
Nel 2020 è proseguita l’attività di contatto, di studi e approfondimenti legata alla parte-cipazione alla Rete europea dei consigli giudiziari (o organi di autogoverno della magi-stratura), cui partecipa il nostro Consiglio di Presidenza, che ha contribuito alla recente nomina quale presidente del rappresentante del CSM.
Se la crisi sanitaria non ha consentito al Consiglio di Stato di assumere quest’anno la presidenza dell’ACA, è andato però avanti il gruppo di lavoro sul portale Jurifast, cui partecipa un componente dell’Ufficio Studi, che ha approvato un nuovo format per l’inserimento delle pronunce del Consiglio di Stato nel database. Soprattutto, si è proce-duto all’alimentazione del suddetto portale con sentenze italiane, anche con il coinvol-gimento, per colmare pregresse lacune, di altri magistrati dell’Ufficio, oltre al referente.

 

 

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5. IL GOVERNO AUTONOMO DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Anche il Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa, nel corso del 2020, si è trovato ad affrontare il difficile momento causato dall’emergenza sanitaria.
La piena sinergia tra l’Organo di autogoverno e il Segretariato generale ha consentito di approvare le nuove “Regole tecnico-operative del processo amministrativo telematico”,
nonché di novellare il Regolamento di autonomia finanziaria e quello di organizzazione del 2018,
L’Organo di autogoverno ha continuato ad operare nella consapevolezza della preva-lenza della funzione giurisdizionale e consultiva rispetto allo svolgimento (eventuale) di incarichi extraistituzionali da parte dei magistrati amministrativi, in ordine ai quali è sta-to assicurato il rispetto degli obblighi imposti dalla normativa interna.
Il Consiglio di Presidenza ha, fin dal suo insediamento, fissato tra gli obiettivi prioritari quello della riforma del procedimento disciplinare, auspicando la modifica dell’attuale normativa, per assicurarne un tempestivo svolgimento, pur nell’ovvio rispetto dei ca-noni di garanzia.
Infine, il Consiglio di Presidenza, ormai da qualche anno, ha reso strutturale l’attività di monitoraggio delle funzioni magistratuali (con particolare riferimento al rispetto del termine di deposito dei provvedimenti in sede giurisdizionale e consultiva) non solo nell’ottica del controllo, ma soprattutto del rafforzamento degli obiettivi di tempestività e di efficienza della risposta di giustizia.

 

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CONCLUSIONI
È tempo di concludere.
Amartya Sen ci ricorda che “Justice is ultimately connected with the way people’s lives go” (La giustizia è in ultima analisi legata a come vanno le vite delle persone). Mai come quest’anno, in cui le vite di tutti sono state sconvolte, ci accorgiamo dell’importanza di questa chiave di lettura per riflettere sull’anno concluso e guardare a quello che si apre.
A cosa bisogna ispirarsi oggi per guardare al futuro, per averne “visione”?

Se il diritto e la giustizia, sono fatti per le persone, far parte di una comunità ci assegna “diritti inviolabili” e “doveri inderogabili”, legati dal collante della solidarietà. La solida-rietà, intesa come bene collettivo, rende possibile la dignità, intesa come bene individua-le, personale, ma richiede comportamenti responsabili come fondamento della comuni-tà, come patto che lega i consociati. Una responsabilità intesa come “εὔθυνα”, il “dar conto”, che – come ci insegna Erodoto – riguarda in primo luogo le magistrature.

La pandemia ci lascerà, e già ci sta lasciando, il dovere di concentrarci su settori-chiave per un nuovo sviluppo sostenibile: ambiente, welfare, innovazione, infrastrutture, istru-zione, sanità, tra loro tenuti insieme da quell’infrastruttura immateriale costituita da una rete del sentire in comune, frutto di una sorta di translatio dell’etica individuale nell’etica collettiva. La sfera privata e quella pubblica si fondono nello Stato-comunità in cui tutti sono chiamati a dare il proprio contributo per colmare le disuguaglianze sociali ed eco-nomiche acuite dalla pandemia.
“L’epidemia è una faccenda di ciascuno e ciascuno deve compiere il proprio dovere” .

Il “servizio-giustizia” assume il ruolo di garanzia della corretta attuazione di questo nuovo scenario nel quadro della Costituzione italiana e del processo costituente euro-peo. E i settori che ho appena enumerato sono ambiti di giurisdizione amministrativa, nei quali si muovono servizi pubblici, beni (pubblici e collettivi), coesione socio-territoriale, libertà fondamentali, veri fattori competitivi per l’Italia e l’Europa. La giuri-sprudenza di questi tempi ci ha mostrato “sul campo” – se ancora ve ne fosse bisogno – come libertà e diritti fondamentali possano richiedere tutela anche dinanzi al giudice amministrativo, tutte le volte che queste situazioni soggettive si trovino di fronte all’esercizio di un potere pubblico.

E il giudice amministrativo non è né un’arma che talvolta sento brandire da un’istituzione contro un’altra, né, all’opposto, qualcosa da abolire: è la garanzia del cor-retto bilanciamento tra diritti individuali e collettivi ed è colui che chiamato a supplire al fallimento della leale cooperazione tra istituzioni (come è avvenuto, per esempio, per la scuola); ma si tratta di una supplenza temporanea, perché è solo con la leale collabora-zione tra istituzioni che si rinsalda lo spirito di una comunità.

Il “sistema” delle nostre Corti ‒ e la rete delle Corti nazionali e sovranazionali ‒ potrà assicurare una costante protezione dei diritti individuali ma anche di quelli della colletti-vità se saprà muoversi nella logica coordinata e cooperativa di assicurare la miglior tutela e non in una logica rivendicazionista di auto-attribuzione di “potere”.
Il nostro sistema di doppia giurisdizione, in oltre un secolo di vita, si è rivelato in grado di assicurare un’ampia copertura e un progressivo riconoscimento di situazioni sogget-tive tutelabili nei confronti del potere.
E in questo percorso la Corte di Cassazione, fin dagli albori del secolo scorso, è stata decisiva nel riconoscere il ruolo della giurisdizione amministrativa, perché si è sempre mossa in un’ottica di estensione delle tutele.

Il pluralismo giurisdizionale – e delle istituzioni in genere – è un valore che va preservato, ma richiede, per non degenerare in conflitti, equilibrio e competenze capaci di go-vernare la complessità. Mi sembra purtroppo estranea a un contesto improntato al dialogo cooperativo tra le Corti, per modi e per contenuti, la recente ordinanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, nella quale le Sezioni unite, smentendo anche la propria giurisprudenza, demandano alla Corte sovranazionale europea la questione di compatibilità comunitaria di un articolo della nostra Costituzione e di una sentenza del-la nostra Corte costituzionale, mirando a una radicale modifica extra ordinem dell’assetto costituzionale della giurisdizione, quale stratificatosi in più di 130 anni.
Sono peraltro confidente nel fatto che, al di là della richiamata parentesi, il Consiglio di Stato e la Corte di cassazione sapranno continuare a confrontarsi nella ricerca di sem-pre nuove forme di garanzia per i cittadini, secondo quella logica di coordinamento e sistematicità delle tutele cui prima si è fatto cenno e che va avanti ormai da decenni, nella doverosa ricerca di un linguaggio e di un modello etico comuni alle giurisdizioni.

Quest’anno ricorre il 190° anniversario dell’istituzione del Consiglio di Stato, che 132 anni fa assunse le funzioni giurisdizionali nell’Italia unificata, e il 50° anniversario dell’istituzione dei Tribunali amministrativi regionali. Il sistema della giurisdizione am-ministrativa delineato dal Costituente si è profondamente trasformato, nel seguire le trasformazioni del potere pubblico: da un giudice che tutela le libertà e i diritti dei citta-dini nei confronti di un potere pubblico in espansione a un giudice che garantisce, in più, le prestazioni che gli individui e le imprese pretendono dai poteri pubblici, sempre più erogatori di servizi, in uno Stato sociale e solidaristico.

Tre spunti di riflessione e un impegno vorrei in conclusione, Signor Presidente, richia-mare.
Il primo. La pandemia ha catapultato anche i giudici nell’era della tecnologia e dobbia-mo saperci stare: il processo telematico si è dimostrato un potente e flessibile strumen-to gestionale, funzionale sia alle esigenze di lavoro a distanza, sia al miglior andamento delle udienze. Esso merita un maggiore investimento in termini di attenzione e di risor-se – risorse che si sta cercando di ricomprendere nei settori di investimento del Recovery Plan – in modo da sfruttarne appieno le potenzialità, al contempo cogliendo le oppor-tunità che la repentina evoluzione tecnologica offre anche sul versante della cd. intelli-genza artificiale e della ricerca statistica, ambiti nei quali la giustizia amministrativa può assumere un ruolo pilota. Se l’intelligenza artificiale applicata alle decisioni amministra-tive risponde a esigenze di celerità e, in ultima analisi, di imparzialità dell’azione ammi-nistrativa, senza che quest’ultima in tal modo possa sottrarsi al sindacato del giudice e tradursi in una minor tutela delle persone (come di recente ribadito da Cons. St., sez. VI, 4 febbraio 2020, n. 881), l’intelligenza artificiale applicata al processo, potrà, se ben governata, incrementare certezza e prevedibilità delle sentenze, senza peraltro potersi tradurre in una cristallizzazione della giurisprudenza nel tempo (perché è proprio della giurisprudenza, nel quadro fornito dalla legge, adeguare il diritto alle esigenze di conte-sto concreto), in quanto i connotati della coscienza umana costituirebbero comunque uno scoglio insormontabile per l’intelligenza artificiale .

Il secondo. L’impegno della magistratura amministrativa deve consistere in primo luogo nella consapevolezza del giudicare. Come è stato osservato da un autorevole filosofo del diritto , le massime deontologiche del giudice sono: “la consapevolezza del caratte-re sempre relativo ed incerto della verità processuale, la prudenza nel giudizio, la di-sponibilità all’ascolto di tutte le diverse e opposte ragioni”. In una, direi, l’arte del dub-bio nella consapevolezza del dover decidere. E aggiungerei: competenza come dovere professionale e non come giustificazione per la rivendicazione di privilegi; rispetto per l’istituzione cui si appartiene, per i colleghi e per il Foro, ma, prima ancora, responsabi-lità per la posizione che quell’appartenenza ci attribuisce nella società.
In questo contesto, ancora una volta, il profilo di una pronta reazione disciplinare a comportamenti illeciti che possono sempre annidarsi in ogni corpo sociale assume una rilevanza centrale per un’etica di corpo, che voglia proporsi non certo come etica cor-porativa, che sarebbe un ossimoro, bensì come etica dell’istituzione che voglia aprirsi alla comunità dinanzi alla quale è responsabile. Un’etica del corpo magistratuale che appartenga a ciascuno e a tutti, che sia frutto di competenza e di comportamenti cor-retti, che rinvenga la chiusura del sistema nel giusto procedimento disciplinare condotto dall’organo di autogoverno – e, quando previsto, comprensivo dell’apporto consultivo dell’Adunanza generale -, sottoposto ovviamente al sindacato del giudice a garanzia dei diritti dell’incolpato. La reazione sul piano disciplinare è un dovere dell’organo di auto-governo nei confronti dei cittadini e sapremo assolvervi, sempre con serenità, ma an-che con fermezza e determinazione.
E nella evidente difficoltà di addivenire a una riforma legislativa organica del sistema disciplinare, segnalo ancora tre aspetti “minimali” quanto oramai ineludibili: previsione di una sanzione disciplinare intermedia tra destituzione e perdita dell’anzianità; rimodu-lazione temporale del parere conforme dell’Adunanza generale nei casi di sospensione cautelare; l’attribuzione di poteri istruttori, anche ispettivi.

E siamo alla terza riflessione. La ripresa dalla crisi sanitaria richiederà priorità nelle scel-te politiche, nella speranza che si tratti di scelte lungimiranti capaci di una visione per il futuro delle prossime generazioni. Bisogna saper leggere la contemporaneità guardando al futuro, perché possa davvero venire il “tempo dei costruttori” da Lei invocato, si-gnor Presidente. Prima o poi occorrerà anche ripensare l’assetto della giustizia ammini-strativa e la sua collocazione in una società che si spera avrà subìto una profonda tra-sformazione. Si dovrà trattare di riforme strutturali capaci di avvicinare ancor più la giustizia ai territori, in alcune materie, e ad accentuare l’immediatezza del sindacato in altre, assicurando di regola due gradi di giudizio, in corrispondenza di quella che sarà l’allocazione, si spera più chiara, dei poteri pubblici ai diversi livelli di governo. E la comparazione con i modelli europei ci suggerisce orgoglio per il grado di apertura e di effettività delle nostre tutele, ma consapevolezza delle insufficienze nei tempi di ancora troppi processi e nell’applicazione dei criteri di riparto tra giurisdizioni.
Nel frattempo il nostro Consiglio di Stato – nel sistema complessivo della giustizia am-ministrativa tutta – continuerà a svolgere il proprio ruolo, insieme alle altre Corti, nel processo costituente europeo.

Sarà nostro impegno fare in modo che si avvicinino sempre più l’idea di giustizia, la percezione della giustizia e la sua effettiva manifestazione. Il senso di ingiustizia diffu-samente percepito non deve essere rifiutato come un’offesa, che induca per giunta a un arroccamento difensivo e autoreferenziale, ma accolto come uno stimolo prezioso per offrire un servizio migliore e ancor più celere. Perché il diritto è utile se serve a fini pratici, cioè per regolare una società nel momento in cui la regola viene applicata.
Un grande poeta austriaco del Novecento, Rainer M.Rilke, ci ammonisce sul senso del limite dell’essere umano . Se noi opereremo tutti con questo senso del limite e della re-latività delle vicende umane, ma sorretti da una spinta interiore alla giustizia, tutti in-sieme costruiremo un mondo più sostenibile, meno ingiusto. Una società “decent”, direi civile e dignitosa.
Della consapevolezza di questo impegno in tutti i magistrati amministrativi, Signor Pre-sidente, sia certo.

 

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INTERVENTO DELL’AVVOCATO GENERALE DELLO STATO
AVV. GABRIELLA PALMIERI SANDULLI

Signor Presidente della Repubblica, Autorità, Signor Presidente del Consiglio di Stato, Signor Presidente Aggiunto (del Consiglio di Stato),
sono onorata di prendere, per la seconda volta, la parola in questa Cerimonia per portare il saluto dell’Istituto che ho l’alto onore di dirigere e per ribadire che il mio intervento testimonia lo spirito di leale collaborazione che da sempre connota il rapporto con il Giudice amministrativo.
L’attività dell’Avvocatura dello Stato si svolge in misura rilevantissima proprio di-nanzi alla Magistratura amministrativa, sia nello svolgimento dell’attività stretta-mente giurisdizionale, nella quale si esprime la sua missione istituzionale, sia in altri settori di natura organizzativa, collaterali, ma non meno importanti e che sono, anzi, divenuti, nell’anno appena trascorso, decisivi.
Nel corso dell’anno 2020, infatti, non solo si è continuato a implementare e mi-gliorare gli strumenti del processo telematico già in uso, ma il costante raccordo con la Giustizia Amministrativa, nell’ambito della tradizionale e consolidata reci-proca collaborazione istituzionale, della quale ringrazio Lei, Signor Presidente, e tutti i Magistrati e il Personale amministrativo, ha rappresentato l’occasione per at-tribuire a tale collaborazione una valenza ancora più significativa.

Essa è stata, infatti, la chiave di volta per affrontare in modo proficuo l’emergenza epidemiologica. Dal confronto sui provvedimenti normativi dettati per lo svolgimento delle udienze da remoto sono emerse soluzioni condivise poi tradotte in Protocolli operativi, sperimentando con successo, grazie alla Sua volon-tà, Signor Presidente e a quelli di tutti i Magistrati del plesso TT.AA.RR. – Consi-glio di Stato, il dialogo costruttivo con gli Avvocati come metodo da non circo-scrivere temporalmente alla fase emergenziale.
In linea di continuità con quanto da Lei affermato in occasione della Cerimonia del Suo insediamento e della Relazione sull’attività della giustizia amministrativa per l’anno 2019, ritenendo la proficua collaborazione tra Magistratura e Avvoca-tura funzionale all’espletamento delle funzioni giurisdizionali in chiave di efficien-za, di imparzialità, di equidistanza e di affidabilità.
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Dal 2017, anno di introduzione del processo amministrativo telematico, a oggi, l’Avvocatura dello Stato ha eseguito oltre 251mila depositi telematici di cui circa 70.000 nel solo anno 2020, con un incremento percentuale pari allo 0,66, signifi-cativo in una contingenza temporale, quale quella pandemica, caratterizzata, inve-ce, da una generale flessione del contenzioso.
Nel 2017 i depositi telematici riguardavano, per espressa previsione normativa, so-lo i giudizi introdotti a partire dal primo gennaio di quell’anno, mentre dal 2018 l’obbligo è stato esteso anche ai giudizi sorti precedentemente e, pertanto, da quel-la data la variazione numerica dei depositi telematici è diventata anche indice di variazione del volume del contenzioso.
Dai predetti dati numerici risulta l’intensità dell’impegno dell’Avvocatura dello Sta-to e si accompagna la considerazione circa l’importanza e la centralità degli ambiti e delle materie che vedono quotidianamente impegnato l’Istituto davanti al Giudi-ce Amministrativo.

In particolare, rimandando alla più ampia disamina che sarà contenuta nella Rela-zione annuale sul contenzioso dell’Avvocatura dello Stato che presenteremo nei prossimi mesi, ripristinando una delle più significative tradizioni dell’Istituto e con la brevità dettata dalla sobrietà di questa Cerimonia, va ricordato il peculiare con-tenzioso fra Stato e Regioni nella delicata materia riguardante le modalità di ge-stione dell’emergenza epidemiologica. Contenzioso, sia in sede cautelare, sia in se-de di merito, funzionale alla corretta individuazione degli ambiti di rispettiva com-petenza nell’adozione delle misure volte al contenimento dell’emergenza da CO-VID-19 e che è culminato nel giudizio pendente in Corte costituzionale, su ricorso ex art. 127 Cost. avverso la legge della regione Valle d’Aosta n. 11/20, deciso in fase cautelare con la storica ordinanza n. 4/2021, che ha riconosciuto la compe-tenza esclusiva dello Stato ex art. 117, comma 2, lett. q), Cost., nella materia della profilassi internazionale e la necessità di una gestione unitaria a livello nazionale della pandemia.
L’impegno dell’Avvocatura dello Stato è continuato con la stessa intensità anche nelle altre delicate tematiche in materia di immigrazione, nelle questioni di natura più squisitamente economica, in tema di concorrenza, di regolazione dei settori della comunicazione, nelle controversie in materia di opere pubbliche, anche gra-zie all’impegno costante degli Avvocati e Procuratori dello Stato e del Personale amministrativo, che hanno consentito con il loro impegno e la piena collaborazio-ne di trasformare l’emergenza in una opportunità per accelerare la digitalizzazione e la dematerializzazione in un’ottica di efficienza e di efficacia dell’attività di dife-sa.

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Come è continuato senza soste l’impegno innanzi alle giurisdizioni sovranazionali, Corte di giustizia e Tribunale della Ue e CEDU, essendo sempre viva la necessità di confrontarsi con la normativa europea e la tutela uniforme dei diritti che essa impone agli Stati Membri, ancora più decisive nell’attuale fase emergenziale.
In questo delicato compito le Sezioni giurisdizionali e consultive del Consiglio di Stato hanno continuato a svolgere un importante ruolo di indirizzo; essendo, pe-raltro, i giudizi che si svolgono davanti ad esso, quale giudice di ultima istanza, la sede nella quale sono proposti la maggior parte dei rinvii pregiudiziali in Corte di giustizia che provengono dall’Italia.
L’importanza del rinvio pregiudiziale, strumento di cooperazione “da giudice a giudice”, è stata spesso sottolineata dalla stessa Corte di giustizia come “chiave di volta” del sistema giurisdizionale della Ue.
È proprio nel meccanismo del rinvio pregiudiziale che si enfatizza lo stretto e ne-cessario legame collaborativo tra il Consiglio di Stato e l’Avvocatura dello Stato, che già presente (a monte) nei giudizi nazionali a quo, è chiamata a rappresentare le ragioni del Governo italiano anche innanzi alla Corte di giustizia, per poi, (a val-le), a rappresentarne gli esiti e le conseguenze alla ripresa del giudizio dinnanzi al giudice nazionale. Un circuito virtuoso dunque.
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L’attenzione del Consiglio di Stato si è rivolta anche alle nuove e delicate questioni che l’evoluzione tecnologica porta all’attenzione degli operatori del diritto: i mo-derni strumenti di comunicazione ed elaborazione dei dati, l’intelligenza artificiale, contemplata anche nel nostro progetto Avvocatura 2020, e l’utilizzo dell’algoritmo nell’ambito di un procedimento amministrativo al fine di valutarne la legittimità.
In linea con tale evoluzione l’Avvocatura dello Stato ha chiesto uno stanziamento specifico nell’ambito del Recovery Fund per l’implementazione dei modelli di in-telligenza artificiale e per la predisposizione di una banca dati professionale avan-zata con i dati relativi alle precedenti difese svolte per assicurare, da un lato, una più efficace collaborazione con le Amministrazioni difese; e, dall’altro, per ottimiz-zare la strategia processuale, con l’uso di algoritmi predittivi e di tecniche di ma-chine learning per conseguire la migliore strategia giudiziaria a partire dai dati, an-che in chiave deflattiva del contenzioso.
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Concludo questo mio intervento confermando che l’Avvocatura dello Stato e tutti i suoi Componenti continueranno a profondere il massimo impegno nello svolgi-mento degli importanti compiti loro assegnati e per essere all’altezza della fiducia riposta in loro.

Grazie per l’attenzione.

 

 

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INTERVENTO DEL PRESIDENTE F.F. DEL
CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE
AVV. MARIA MASI

Signor Presidente della Repubblica,
Signor Presidente del Consiglio di Stato,
Autorità Tutte,
Consigliere e Consiglieri, Colleghe e Colleghi,
ringrazio il Presidente Patroni Griffi per l’invito soprattutto perché conferma un coinvolgimento reale e una condivisione sostanziale, dettati dalla consapevolezza del ruolo complementare e come tale necessario dell’Avvocatura, anche nella e per la giurisdizione amministrativa. La Giustizia amministrativa delinea il perime-tro della tutela dei diritti di cittadine e cittadini nei confronti dello Stato. Tutela che, mai come nel corso dell’anno appena compiuto e purtroppo si teme, anche per quello in corso, si è resa particolarmente necessaria, oltre che urgente, in con-seguenza della situazione di emergenza, generata dalla diffusione dell’epidemia, che ha complicato il già fragile equilibrio tra i rapporti civili, etico sociali, econo-mici. L’invocato necessario bilanciamento tra libertà di circolazione, di riunione, diritto allo studio e al lavoro con il diritto alla salute ha posto il problema, altret-tanto serio, dell’effettività e dell’efficacia della tutela giurisdizionale. Pur senza en-trare nel merito dei provvedimenti o meglio dell’efficacia degli strumenti, adottati per conseguire gli obiettivi dettati dall’emergenza, non si può negare il rischio dell’alterazione dei principi che informano la gerarchia delle fonti e la separazione dei poteri.

L’intervenuta legislazione emergenziale dei decreti e delle ordinanze, è stata percepita dai cittadini come un’eccessiva quanto ingiustificata forma di con-trollo piuttosto che come necessaria forma di tutela. Tanti, quindi, gli ostacoli rin-venuti in questa circostanza e certamente ancora pochi, rispetto alle esigenze pale-sate, quelli rimossi per ripristinare, in senso proprio, il principio di legalità. Ciò ha senza dubbio influenzato negativamente il rapporto di fiducia tra Stato e cittadino, il quale è indotto a recepire, come di fatto spesso recepisce, la giustizia, un ulterio-re ostacolo all’esercizio dei diritti, piuttosto che tutela degli stessi. Essenziale, inve-ce, come sempre, più di sempre, la funzione anche riequilibratrice della giustizia amministrativa, il cui accesso, a maggior ragione, deve essere garantito a tutti, an-che sotto il profilo economico. Attualmente gli oneri contributivi sono ancora mol-to alti, a discapito dei cittadini più deboli che, spesso, nonostante la consapevolez-za di aver subito un’ingiustizia rinunciano, per questioni economiche, alla tutela giudiziaria. Rinuncia che in questo particolare momento storico corre il rischio di assumere il significato di una resa acuita dalla distanza tra la richiesta del cittadino e la risposta o il silenzio della pubblica amministrazione e quindi dello Stato. Il di-ritto a chiedere giustizia, ancor prima del diritto a ottenerla, non può considerarsi avulso dal principio di eguaglianza sostanziale tra i cittadini che si esplica anche nell’assicurare pari opportunità di accesso alla tutela giurisdizionale. A proposito di tutela giurisdizionale, voglio sottolineare, anche in questa occasione, la costante e attenta interlocuzione tra Avvocatura e Consiglio di Stato, informata ad un profi-cuo spirito di collaborazione, nell’affrontare e risolvere i problemi legati anche agli aspetti pratici dell’accesso alla giustizia amministrativa e allo sviluppo del processo telematico nonché all’efficienza del processo nel pieno assolvimento delle garanzie di difesa, anche nella fase emergenziale.

L’esperienza, originata dal primo docu-mento congiunto e dal tavolo di monitoraggio, istituito al fine di rispondere alle necessità che la iniziale e concreta applicazione aveva fatto emergere, alla rinnova-ta collaborazione, in piena emergenza, con lo scopo comune di consentire il rego-lare svolgimento delle udienze, nel rispetto dei principi del “giusto processo”, ha dimostrato che il dialogo tra 3 avvocatura e magistratura, quando consente lo scambio proficuo di opinioni ed esperienze, genera sempre buoni frutti. Nei de-creti, infatti, sono state recepite le osservazioni dell’avvocatura così come in tutti i protocolli condivisi e sottoscritti relativi alla modalità di svolgimento delle udienze da remoto prima e in presenza dopo, è stato sempre garantito in maniera adeguata l’esercizio dell’attività di rappresentanza e difesa. Sottende il medesimo spirito, l’accordo di collaborazione, di recente sottoscritto tra l’Ufficio Studi formazione e massimario della Giustizia Amministrativa e l’Osservatorio Nazionale Permanente sull’esercizio della Giurisdizione, regolamentato dal Consiglio Nazionale Forense presso cui ha sede, con il quale si è inteso condividere attività di studio e ricerca in materie che rivestono interessi strategici per l’economia e le istituzioni nazionali e sovranazionali oltre a favorire e promuovere, come opportuno attività di forma-zione congiunta mirata all’aggiornamento professionale di magistrati e avvocati. Concludo, auspicando il massimo impegno da parte di tutti gli operatori del diritto, vocati al corretto funzionamento della giustizia, nell’emergenza e oltre l’emergenza, per rendere possibile la realizzazione di un nuovo o meglio rinnovato concetto di comunità della giurisdizione, informato ai principi di responsabilità, so-lidarietà ed eguaglianza.
Auguri di buon lavoro.