BANKITALIA * INTERVENTO DEL GOVERNATORE PANETTA: «PAGAMENTI TRANSFRONTALIERI, RESTANO ANCORA UN CANTIERE INCOMPIUTO»

(Il testo seguente è tratto integralmente dalla nota stampa inviata all’Agenzia Opinione) –
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Dall’interconnessione alla stabilità: lo sviluppo dei pagamenti transfrontalieri in un mondo frammentato. Intervento di Fabio Panetta* Governatore della Banca d’Italia. Presidente del Committee on Payments and Market Infrastructures.

Ambasciata d’Italia nel Regno Unito, “Cross-border payments at a turning point” Londra, 5 maggio 2026.

 

Introduzione

Al centro di ogni sistema finanziario vi è l‘infrastruttura dei pagamenti: l’insieme dei servizi e dei meccanismi che consentono di trasferire il denaro in modo sicuro ed efficiente tra persone, imprese e Pubbliche amministrazioni, entro e oltre i confini nazionali.

Il ruolo dei pagamenti, tuttavia, non si esaurisce nella dimensione tecnica. Dal loro buon funzionamento dipende la possibilità che la moneta sia universalmente accettata e utilizzata nella vita quotidiana.

In assenza di un sistema dei pagamenti affidabile, la moneta non può assolvere pienamente la propria funzione di mezzo di scambio, né sostenere la fiducia su cui poggia il sistema finanziario. Per questo i pagamenti rappresentano il punto di raccordo tra politica monetaria, stabilità e inclusione finanziaria.

Nel processo di modernizzazione dell’economia, i pagamenti transfrontalieri restano ancora un cantiere incompiuto. Negli ultimi vent’anni i pagamenti domestici hanno conseguito progressi significativi: sono divenuti più veloci, meno costosi, disponibili ventiquattro ore su ventiquattro. Ciò nonostante, i pagamenti oltre i confini nazionali restano spesso lenti, costosi e vincolati da regole frammentate.

Non è solo una questione di natura finanziaria. È una sfida per l’economia mondiale, un banco di prova della sua capacità di rimanere interconnessa in un contesto di crescente rivalità strategica.

Desidero ringraziare Alberto Di Iorio, Thomas Lammer e Antonio Perrella per i loro preziosi spunti e contributi; Valentina Memoli per l’assistenza editoriale.

Nel mio intervento odierno esaminerò le ragioni dell’inefficienza dei pagamenti internazionali, delineando un percorso per renderli più rapidi, meno costosi e più inclusivi: un percorso che consenta ai paesi più vulnerabili di convergere verso un sistema globale più aperto e interconnesso.

 

1. Perché occorre rafforzare i pagamenti transfrontalieri

Il rafforzamento dei pagamenti transfrontalieri non soddisfa unicamente un’esigenza economica: rappresenta una condizione essenziale per rendere l’economia globale più efficiente e inclusiva.

Due aspetti meritano particolare attenzione.

In primo luogo, pagamenti internazionali più efficienti favoriscono il commercio e l’integrazione a livello globale. Per un’impresa che serve clienti internazionali o acquista beni all’estero, canali di pagamento affidabili sono essenziali quanto le navi, gli autocarri e gli aerei che trasportano le merci. I consumatori, a loro volta, effettuano un numero crescente di operazioni oltre confine per acquistare beni e servizi online o per inviare somme di denaro a familiari residenti all’estero. Troppo spesso, tuttavia, questi pagamenti sono effettuati attraverso canali inefficienti, che ostacolano il commercio e gli investimenti.

In secondo luogo, un miglioramento dei pagamenti transfrontalieri produrrebbe benefici significativi per le fasce più vulnerabili della popolazione mondiale. Nell’ultimo decennio le rimesse degli emigranti sono aumentate del 60 per cento1 e si prevede che continueranno a crescere anche in futuro, sospinte dall’intensificarsi dei flussi migratori. In alcuni paesi, attualmente un adulto su tre riceve rimesse dall’estero (fig. 1).

Le rimesse di piccolo importo possono comportare costi proibitivi. Trasferire 200 dollari verso un paese dell’Africa subsahariana attraverso canali formali può costare più di 20 dollari. Questi oneri equivalgono a una tassa occulta sui redditi percepiti all’estero, che spinge gli utenti verso soluzioni non ufficiali e meno sicure2.

Nel 2024 le rimesse verso i paesi con reddito basso e medio hanno raggiunto i 650 miliardi di dollari, un importo sostanzialmente pari alla somma degli investimenti diretti esteri e degli aiuti pubblici allo sviluppo (fig. 2)3. Ridurne il costo fino all’obiettivo del 3 per cento fissato dal G20 e dalle Nazioni Unite consentirebbe risparmi annui compresi tra 7 e 22 miliardi di dollari4, a beneficio diretto di comunità altamente vulnerabili.

In alcuni paesi, famiglie e imprese si affidano talora alle stablecoins per effettuare le rimesse e i pagamenti transfrontalieri5. L’attrattiva di questi strumenti è comprensibile: essi promettono trasferimenti più rapidi e, per gli utenti di paesi con valute deboli o controlli sui movimenti di capitale, una forma di riserva di valore alternativa ai canali ufficiali.

Non vi sono però prove solide dell’efficienza delle stablecoins6. Secondo un’analisi preliminare condotta dalla Banca d’Italia, i pagamenti effettuati con tali strumenti non offrono vantaggi di costo sistematici. I loro costi variano in misura significativa tra i diversi corridoi di pagamento e risultano fortemente influenzati dalle spese di conversione della moneta in criptoattività (le cosiddette commissioni on‑ramp) e viceversa (commissioni off‑ramp), e in alcuni casi possono raggiungere il 9 per cento della somma trasferita7.

Per di più, l’utilizzo delle stablecoins comporta rischi concreti, quali le “corse ai riscatti”; minacce alla sovranità monetaria nelle economie più piccole; perdite irreversibili dovute a problemi operativi – chiavi di accesso smarrite, errori nei codici di programmazione, attacchi cibernetici; gravi timori per l’integrità finanziaria quando gli operatori utilizzano reti e infrastrutture opache8. A ciò si aggiunge un interrogativo cruciale: chi risponde in caso di controversie, quando i pagamenti avvengono su un registro digitale (la distributed ledger) privo di una giurisdizione di riferimento?

Questi rischi non giustificano una chiusura all’innovazione. Diversi paesi stanno adottando quadri regolamentari specifici, che contribuiscono a mitigarli9: in presenza di una normativa solida, le stablecoins potranno svolgere un ruolo positivo in determinati corridoi di pagamento.

Ma la regolamentazione, da sola, non basta. Servono soluzioni di pagamento efficienti, ancorate alla sicurezza della moneta di banca centrale. La risposta che dobbiamo fornire agli utenti dei pagamenti è chiara: non solo regole, ma alternative migliori. Molte sono già operative, altre sono in fase di sviluppo.

 

2. Perché i pagamenti transfrontalieri sono poco efficienti

Le criticità di fondo dei pagamenti transfrontalieri non derivano soltanto da problemi di natura tecnica, ma anche dalla struttura dei mercati internazionali dei pagamenti.

In primo luogo, i pagamenti internazionali si muovono tra paesi, valute e fusi orari diversi, e devono quindi confrontarsi con un elevato grado di complessità. Ciascuna transazione deve attraversare sistemi legali, controlli di conformità, norme sulla protezione dei dati, controlli sui movimenti di capitale e autorità di vigilanza assai differenti. In assenza di regole e procedure armonizzate, è arduo definire assetti di governance efficaci. Inoltre, il trasferimento di denaro tra aree con fusi orari molto distanti può risultare particolarmente oneroso, poiché i ritardi nelle attività di compensazione e regolamento accrescono i costi di liquidità e ostacolano i flussi finanziari internazionali.

In secondo luogo, a questa complessità si aggiunge la frammentazione delle infrastrutture tecniche. Quando gli standard di messaggistica e i formati dei dati non sono armonizzati, i controlli di conformità non possono essere svolti in modo pienamente automatizzato ed efficiente. Ne derivano ritardi, interventi manuali e falsi positivi.

In terzo luogo, il modello delle banche corrispondenti, storicamente al centro dei pagamenti internazionali, è divenuto nel tempo più concentrato e meno competitivo10, con costi di servizio elevati e una copertura insufficiente in alcuni mercati11. Nel caso di paesi geograficamente distanti o di valute poco negoziate, le transazioni potrebbero dover attraversare lunghe catene di intermediari, che a ogni passaggio aggiungono elaborazioni, controlli di conformità, riconciliazioni e ulteriori costi12.

Infine, le commissioni legate alla conversione valutaria restano un ostacolo rilevante. Esse riflettono la scarsa liquidità di molte valute locali, il frequente ricorso alle principali valute di riserva come veicolo di conversione e la limitata concorrenza nei servizi di cambio; quest’ultima è aggravata da una scarsa trasparenza dei prezzi al dettaglio applicati alla clientela. Questi costi, di norma trasferiti agli utenti finali, sono ulteriormente amplificati dalle difficoltà di finanziamento che gli intermediari affrontano quando devono pre‑posizionare liquidità in più valute.

Sono difficoltà che non possono essere superate con la sola tecnologia. La loro risoluzione richiede interventi per armonizzare regole e standard, estendere l’interoperabilità13 e incoraggiare la concorrenza: l’innovazione tecnologica può fungere da volano di efficienza, ma non può sostituire le riforme.

 

3. La Roadmap del G20 sui pagamenti transfrontalieri: la risposta iniziale

Nel 2020 il G20 ha varato un ampio programma per migliorare i pagamenti transfrontalieri, noto come la Roadmap del G2014.

In sei anni sono stati compiuti importanti progressi nell’identificare le frizioni strutturali e nel definire le risposte da parte delle autorità15. Il Comitato per i pagamenti e le infrastrutture di mercato (Committee on Payments and Market Infrastructures, CPMI) ha svolto un ruolo di primo piano al fine di armonizzare gli standard di messaggistica e rafforzare l’architettura del sistema dei pagamenti transfrontalieri e degli assetti che la sostengono (cfr. Appendice).

Il CPMI ha elaborato un quadro di riferimento per consentire ai gestori dei sistemi di pagamento di ampliare gli orari di operatività16, estendere l’accesso a nuovi partecipanti – inclusi i prestatori non bancari di servizi di pagamento17 – armonizzare le interfacce di programmazione delle applicazioni (application programming interfaces, API)18 e rafforzare la governance e la sorveglianza degli accordi di interconnessione19. Un risultato importante è stato lo sviluppo di requisiti armonizzati per la messaggistica20 secondo lo standard ISO 2002221.

Queste iniziative stanno già producendo segnali tangibili di cambiamento nei sistemi di pagamento a livello globale. Secondo l’ultima indagine disponibile22, circa l’80 per cento dei sistemi di pagamento è già migrato allo standard di messaggistica ISO 20022 per i pagamenti domestici, o prevede di farlo (fig. 3). È inoltre aumentata la quota dei sistemi di pagamento istantaneo (fast payment system, FPS)23 e di regolamento lordo in tempo reale (real‑time gross settlement, RTGS)24 che forniscono accesso diretto ai prestatori non bancari di servizi di pagamento: tali sistemi rappresentano, rispettivamente, il 45 e il 39 per cento del totale (fig. 4). Nel 2025 è anche raddoppiato il numero di FPS che prevedono di avviare nuovi collegamenti transfrontalieri (fig. 5).

Nonostante questi progressi infrastrutturali, nessuno dei quattro obiettivi del G20 (velocità, costo, trasparenza e accessibilità) è stato ancora raggiunto nel segmento delle rimesse25. Il costo medio globale, ad esempio, resta vicino al 6,4 per cento, più del doppio dell’obiettivo del 3 per cento fissato per la fine del 203026.

Gli ostacoli principali sono riconducibili sia a fattori strutturali sia a specificità nazionali. I primi riflettono le complessità determinate dai fusi orari e dalla gestione di transazioni multivalutarie, nonché la difficoltà di operare entro regole, standard e infrastrutture internazionali altamente frammentate. Le seconde derivano da scelte regolamentari che esulano dalla sfera di competenza diretta delle banche centrali o di organismi internazionali come il G20.

Anche il contesto mondiale in cui la Roadmap è stata concepita è profondamente diverso da quello in cui deve essere attuata.

 

4. Le complessità geopolitiche

Le infrastrutture di pagamento transfrontaliere non sono neutrali. Esse fanno parte del sistema monetario e finanziario internazionale e riflettono la distribuzione del peso economico tra le diverse aree del mondo. Il ruolo centrale del dollaro – e, in misura minore, dell’euro – implica che la maggior parte delle attività internazionali di pagamento, compensazione e regolamento sia concentrata in un numero limitato di paesi. Questa centralità, che nel tempo ha garantito efficienza, liquidità e stabilità, comporta anche implicazioni strategiche.

Ciò è divenuto evidente dopo l’invasione russa dell’Ucraina, quando un’ampia coalizione di paesi ha reagito introducendo sanzioni finanziarie coordinate. L’ accesso a SWIFT è stato sospeso per determinate istituzioni finanziarie; alcune riserve ufficiali della banca centrale russa detenute presso i paesi che hanno emanato le sanzioni sono state immobilizzate27.

Tali misure riflettono la risposta collettiva di Stati sovrani a un conflitto armato ampiamente ritenuto una violazione del diritto internazionale. Esse mostrano che le infrastrutture di pagamento non sono meri dispositivi tecnici, e possono divenire leve di azione economica pienamente integrate nel contesto geopolitico.

Al tempo stesso, alcuni paesi e raggruppamenti regionali hanno intensificato gli sforzi per rafforzare la sovranità monetaria e ridurre le dipendenze esterne. Stanno emergendo nuovi accordi di pagamento, sistemi di messaggistica alternativi e iniziative regionali di regolamento, motivati talora da esigenze di resilienza, talora da obiettivi di autonomia strategica28.

Questi sviluppi alimentano il rischio di una crescente frammentazione. Il proliferare di sistemi paralleli, scarsamente connessi o segmentati su base politica, potrebbe ridurre l’interoperabilità, aumentare i costi ed erodere i guadagni di efficienza che la Roadmap del G20 intende conseguire, a beneficio soprattutto dei paesi a basso reddito.

Ne derivano interrogativi cruciali circa la capacità della Roadmap di mantenere il sostegno politico e la rilevanza globale necessari al suo successo.

 

5. Tracciare il percorso futuro

La risposta all’inefficienza dei pagamenti transfrontalieri non è arroccarsi dietro sistemi paralleli, ma riaffermare lo scopo della Roadmap nel contesto attuale. La frammentazione non offre né resilienza né sovranità: comporta costi più elevati, minore liquidità e nuove divisioni, il cui onere ricade soprattutto sulle economie meno attrezzate per sostenerlo.

Non si tratta di preoccupazioni astratte. La volontà politica necessaria a mantenere il sistema dei pagamenti aperto e connesso a livello globale non può essere data per scontata. Proprio perché la posta in gioco è alta, l’azione collettiva resta indispensabile.

Avanzare in questa direzione richiede però interventi ambiziosi anche in ambito nazionale. Le inefficienze tendono a concentrarsi nel primo e nell’ultimo miglio dei pagamenti internazionali, dove si applicano normative e prassi nazionali che, nella maggior parte dei casi, esulano dalla sfera di competenza delle banche centrali e delle istituzioni internazionali. Il progresso richiede quindi interventi risoluti a livello nazionale, da parte sia delle autorità pubbliche sia degli operatori privati.

È in quest’ottica che il CPMI e il Consiglio per la stabilità finanziaria (Financial Stability Board, FSB) incoraggiano i singoli paesi a fare il primo passo e sviluppare Misure di Azione Partecipata da una Pluralità di Attori, una “MAPPA” a livello nazionale per i pagamenti transfrontalieri. Ogni MAPPA deve riflettere il punto di partenza e le priorità del paese interessato; deve definire, al tempo stesso, una strategia coerente con il lavoro già svolto a livello internazionale al fine di rendere i pagamenti transfrontalieri più rapidi, economici, trasparenti e inclusivi.

Tre coordinate fondamentali possono orientare ciascun paese nello sviluppo della propria

 

Prima coordinata: le infrastrutture di pagamento domestiche

In primo luogo, occorre rafforzare le infrastrutture di pagamento nazionali29. L’estensione degli orari di operatività e l’ampliamento della finestra globale di regolamento30 sono interventi concreti in grado di migliorare sensibilmente la velocità complessiva dei pagamenti transfrontalieri. L’adozione dello standard ISO 20022, la “lingua franca” dei pagamenti, fornirà una base informativa comune, necessaria a favorire l’elaborazione automatica delle transazioni (il cosiddetto straight‑through processing) e una maggiore informatizzazione, anche nelle verifiche antiriciclaggio e di contrasto al finanziamento del terrorismo31. Ciò consentirà di contenere i costi operativi.

 

Rafforzare le infrastrutture di pagamento domestiche significa anche costruire i sistemi di domani, sfruttando appieno le nuove tecnologie. Benché la trasformazione digitale possa modificare l’architettura monetaria, le sue fondamenta restano immutate. La tecnologia può rendere più funzionale l’uso della moneta, ma non può sostituire la credibilità di una banca centrale indipendente e l’autorità dello Stato – gli elementi essenziali su cui poggia la fiducia riposta nella moneta stessa32. La moneta di banca centrale deve rimanere lo strumento ultimo di regolamento e operare in continuità con le soluzioni di pagamento private, così da assicurare un’innovazione efficiente e sicura33.

 

Seconda coordinata: l’assetto normativo

In secondo luogo, occorre migliorare l’assetto normativo, con particolare attenzione alla concorrenza, alla trasparenza e alla sicurezza.

Le norme devono stimolare la concorrenza creando parità di condizioni tra le banche e gli operatori non bancari che forniscono servizi di pagamenti transfrontalieri34. La trasparenza è altrettanto importante: gli utenti devono poter confrontare con immediatezza commissioni, tassi di cambio, mark‑up e tempi di esecuzione. Anche l’attuazione armonizzata della “travel rule” del Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI)35 rafforzerà la sicurezza, limitando errori e frodi e agevolando al tempo stesso l’individuazione dei reati finanziari.

Infine, le regole sui dati – relative alla loro raccolta, archiviazione e gestione – dovrebbero consentirne lo scambio a livello transfrontaliero, garantendo i più elevati standard di riservatezza e sicurezza36. A tal fine è necessario il coinvolgimento sistematico delle autorità per la protezione dei dati, la cui competenza è essenziale per conciliare l’efficienza dei pagamenti e il rispetto delle norme contro i reati finanziari con i principi di tutela dei dati personali.

 

Terza coordinata: la portata globale

Il terzo punto è salvaguardare l’apertura, l’interoperabilità e la portata globale dei sistemi di pagamento. In una fase di rivalità strategica, la possibilità di effettuare pagamenti rapidi e a basso costo assume rilevanza solo se le infrastrutture sottostanti rimangono accessibili, resilienti e affidabili.

I modelli di interconnessione oggi emergenti sono due: bilaterale e multilaterale. Un’architettura realmente multipolare ha bisogno di entrambi.

I poli regionali multilaterali, caratterizzati da un’elevata integrazione economica e da un forte allineamento strategico, sfruttano effetti di rete ed economie di scala. I collegamenti bilaterali offrono invece semplicità, flessibilità e una governance più agile, necessarie a collegare tra loro i principali corridoi e i poli regionali.

Questa struttura a strati consente alle diverse giurisdizioni di ricalibrare gli accordi al mutare di priorità e alleanze, preservando al tempo stesso l’autonomia dei sistemi nazionali e rafforzando la capacità di tenuta.

 

L’Europa si sta già muovendo in questa direzione: TIPS, il sistema di pagamento istantaneo dell’Eurosistema, è oggi la piattaforma regionale per i pagamenti transfrontalieri ed è in procinto di essere connesso bilateralmente con altri paesi37.

 

Completare la MAPPA: collaborazione e sviluppo delle capacità

Queste tre coordinate devono essere integrate da due riferimenti trasversali, indispensabili per mantenere la rotta.

In primo luogo, è necessario rafforzare la collaborazione tra settore pubblico e privato38. Spetta alle autorità fare chiarezza sul piano normativo e alle banche centrali definire standard comuni; ma senza il coinvolgimento e l’impegno costante degli operatori privati sull’automazione, sull’interoperabilità e sulla trasparenza, le riforme rimarranno inevitabilmente incomplete.

In secondo luogo, la capacità di agire di ciascun paese va rafforzata attraverso l’assistenza tecnica. Gli organismi internazionali possono assistere le economie emergenti e in via di sviluppo nell’aggiornamento dei sistemi, nell’adozione degli standard internazionali e nella connessione alle infrastrutture regionali. Le economie dotate di infrastrutture più avanzate hanno la responsabilità di dare l’esempio, rafforzando i propri sistemi, collegandoli a livello transfrontaliero e promuovendo l’innovazione e assetti di governance solidi e aperti. La cooperazione tecnica può inoltre trasformarsi in una più ampia integrazione a livello regionale39. È infine importante che i diversi paesi mettano a fattor comune le rispettive esperienze, anche al di fuori del perimetro del G2040.

 

Conclusioni

La Roadmap del G20 ha indicato la direzione da seguire per migliorare il funzionamento dei pagamenti internazionali. Spetta ora ai singoli paesi tracciare la rotta da seguire per tradurre l’agenda globale in iniziative nazionali.

Per le economie più lontane dagli obiettivi prefissati, le Misure di Azione offrono un percorso concreto per rafforzare le infrastrutture nazionali, rimuovere i colli di bottiglia ed evitare che i progressi restino confinati a poche giurisdizioni. Per le economie più avanzate, esse rappresentano un’opportunità e, al tempo stesso, una responsabilità: assumere un ruolo di guida a beneficio delle economie più vulnerabili e del sistema globale nel suo complesso.

L’efficienza, tuttavia, non basta. Pagamenti più rapidi, trasparenti, accessibili e a basso costo hanno valore solo se le infrastrutture sottostanti restano aperte, interconnesse, resilienti e affidabili. In un’epoca di crescente rivalità strategica, preservare un sistema globale che privilegi la connessione rispetto alla divisione non è soltanto auspicabile: è indispensabile.

Interconnettersi per rafforzare la stabilità: questo è il principio guida e la via da seguire per il futuro.