REPUBBLICA ITALIANA
PROCURA REGIONALE PRESSO LA
SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PER IL TRENTINO ALTO ADIGE/SŰDTIROL
– SEDE DI TRENTO –
Alle Sezioni Riunite della Corte dei conti nella Regione Trentino –
Alto Adige/Südtirol
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MEMORIA CONCLUSIONALE
Parificazione del Rendiconto generale esercizio 2021
(Udienza pubblica del 27 giugno 2022)
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Il Procuratore regionale, rappresentante il Pubblico Ministero presso la Corte dei conti,
Visti
– lo schema di Rendiconto generale della Provincia autonoma di Trento per l’esercizio finanziario 2021, approvato dalla Giunta regionale il 29 aprile 2022 con deliberazione n. 710;
– gli atti dell’istruttoria espletata dalla Sezione di Controllo per il T.A.A.-sede Trento;
-ladeliberazionedellaSezionediControlloperilT.A.A.-sedeTrento 42/2022/FRG;
Considerate le osservazioni delle parti nel corso del contraddittorio svoltosi con i rappresentanti della Provincia all’udienza camerale del 17 giugno 2022;
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Premessa
OSSERVA
Negli anni precedenti il rappresentante del pubblico ministero ha rassegnato articolate memorie che hanno preceduto la richiesta alle Sezioni Riunite sulla decisione di parifica.
Una riflessione per una soluzione di continuità di metodo e di stile dell’intervento dell’organo requirente nel giudizio di parifica può oggi senza indugio alcuno maturare sol considerando il consolidamento dei principi contenuti nel codice di giustizia contabile approvato con D.lvo 174/2016.
Oggi i codificati principi di chiarezza e sinteticità, oltre che costituire obblighi giuridici, risultano indispensabili riferimenti normativi per assicurare la democraticità dell’attività della Corte dei conti mediante il consapevole coinvolgimento dei cittadini nella percezione della delicata funzione costituzionale svolta dall’Istituto e di cui essi stessi sono naturali destinatari.
In sede di parifica del rendiconto le conclusioni del pubblico ministero vengono formulate in rappresentanza dei consociati – il c.d. Stato-Comunità – conseguentemente diviene logico, oltre che doveroso, ritenere che l’esercizio di tale rappresentanza debba affidarsi ad un elaborato chiaro e sintetico.
Ringrazio i colleghi della Sezione di Controllo di Trento perché la ricerca della chiarezza e della sinteticità è stata resa agevole dalla loro puntuale deliberazione 42/2022/FRG del 15.6.2022 che ha approvato gli esiti istruttori dell’attività di verifica dello schema di rendiconto generale della Provincia autonoma di Trento per l’esercizio finanziario 2021.
Non si opererà, quindi, alcun riassunto né della citata deliberazione 42/2022/FRG, né delle conclusioni o decisioni di parifica degli anni precedenti, a meno che un cenno a tali atti non sia funzionale alla chiarezza espositiva del presente elaborato.
Proprio nell’ottica di evitare sterili ripetizioni sono da intendersi richiamati in questa sede tutti le fasi procedimentali del rendiconto provinciale 2021 e i saldi del medesimo riportati ai punti 4-38 dell’allegato alla deliberazione 42/2022/FRG.
La memoria si articolerà in rilevi, osservazioni e conclusioni del pubblico ministero, ovvero:
i) rilievi alle criticità funzionali più rilevanti in base agli elementi acquisiti nella fase istruttoria dalla Sezione;
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ii) osservazioni adesive o correttive al risultato della dinamica funzionale del rendiconto;
iii) conclusioni al Collegio sulla decisione di parifica.
Rilievi
a) L’in house extraordinem introdotto dalla l.p. 27 dicembre 2021, n. 21.
Il “sistema provinciale” incentrato sulla sinergia verso e tra gli enti strumentali da espressione di illuminata autonomia volta ad assicurare efficienza, economicità ed efficacia dell’agire funzionale rischia di divenire strumento di delegittimazione della qualità dell’autonomia allorchè quest’ultima ritiene di poter derogare con un atto di natura amministrativa (delibera giunta 401/2022) ai limiti posti dai principi di riforma economico sociale contenuti nel codice dei contratti pubblici (D.lvo 50/2016) ed espressione della sovranità statale come notoriamente affermato dalla Corte costituzionale (da ultimo: C. Cost. 23/2022). In sede di contraddittorio tenutosi il 17. u.s., interpellato dal pubblico ministero, il rappresentante della Provincia ha dichiarato che sino ad allora non era stata data esecuzione alla delibera di giunta 401, soggiungendo che sarebbe già in corso una riflessione della stessa Amministrazione.
Il chiarimento dell’Amministrazione lascia, comunque, pendenti tutte le problematiche connesse ad una eventuale attuazione della delibera 401 in deroga ai principi del D.lvo 50/2016.
b) La ricapitalizzazione dell’Aeroporto Valerio Catullo S.p.A.
L’aumento di capitale della Aeroporto Valerio Catullo S.p.A. è stato disposto sulla base di un articolato piano di ristrutturazione aziendale, elaborato dall’Organo amministrativo della società, da attuarsi nella misura minima di 35 milioni di euro ed al quale la Provincia Autonoma di Trento ha aderito, con deliberazione giuntale n. 1150 del 09.07.2021, disponendo la sottoscrizione di n. 218.526 azioni di nuova emissione, valutate al prezzo unitario di € 22,70 e quindi per € 4.960.540,20.
Per rispettare il T.U. società partecipate sui limiti di ricapitalizzazione delle società in perdita e sulla liquidazione delle società pubbliche non consentite, l’operazione di ricapitalizzazione è stata preceduta da una deliberazione della giunta provinciale n. 904 del 28.05.2021 che autorizzava la retrocessione delle azioni della Valerio Catullo dalla società di gestione Aerogest S.r.l. alla Provincia di Trento; le azioni retrocesse del valore nominale di 22 euro ciascuna, venivano, senza attendere valorizzate sulla base dei dati di bilancio al 30.06.2020, ad €. 13,70, pari a complessivi € 4.605.871,50.
Orbene, il rilancio dell’Aeroporto di Verona è una oggettiva esigenza funzionale che giustifica l’aumento di capitale della società da parte dei soci pubblici, tra cui la Provincia di Trento, è tuttavia, evidente il maggior prezzo da quest’ultima corrisposto per le azioni “nuove” (22,70 euro) rispetto al valore di bilancio delle
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azioni (13,70 euro) di cui la Provincia è (ri)divenuta proprietaria con la citata retrocessione: con due delibere adottate a circa 50 giorni di distanza si registra una differente valorizzazione della medesima azione da parte della medesima giunta provinciale che ha autorizzato a corrispondere un prezzo di 9 euro in più su ogni azione “nuova” oggetto della ricapitalizzazione.
In sede di contraddittorio, interpellato dal pubblico ministero, il rappresentante della Provincia ha dichiarato che la valorizzazione di ciascuna azione a 13,70 euro sarebbe avvenuta in base all’unico dato formale disponibile, cioè il bilancio approvato; invece la successiva valutazione di 22,70 euro per azione sarebbe stata ancorata ad una perizia che considerava l’incidenza del piano di rilancio dell’aeroporto sul valore della partecipazione azionaria.
Il chiarimento non si ritiene esaustivo perché non appare ancora spiegato come a distanza di pochi giorni si possa modificare il criterio di valutazione dell’azione senza alcun concreto elemento idoneo a dimostrare come, quanto e quando il piano di rilancio abbia inciso sul valore della medesima azione.
c) Acquisizione Mediocredito.
La vicenda dell’acquisizione di Mediocredito spa da parte della Provincia di Trento non risulta ancora definita.
I limiti di partecipazione all’attività bancaria da parte di società pubbliche previsti dal TUSP (D.lvo 175/2016) sono noti e comunque ben descritti e correttamente interpretati al punto 97 dell’allegato alla citata deliberazione della Sezione di Controllo.
Certo è che la finalità “promozionale di Mediocredito”, quale banca nel, del e per il territorio predicata dall’articolo 7 l.p. 16/2020 non legittima la deroga ai limiti dettati dalla legislazione nazionale come da ultimo ribadito dalla Corte Costituzionale nella recentissima sentenza 86/2022.
Osservazioni
Il rendiconto non presenta criticità evidenti ed esprime una situazione solida sotto il profilo finanziario-patrimoniale.
Ma se sotto il profilo dell’Erario-Patrimonio non vi sono rilevi tali da potersi ripercuotere sulle poste da parificare, in questa sede va rammentato come, oltre a connotarsi in un’ottica squisitamente finanziaria quale Erario- Patrimonio, il bene giuridico Erario rileva anche quale Erario-Funzione.
Per la sua rilevanza va intrapresa una decisa riflessione sulle conseguenze giuridiche dell’attuale elusione dell’obbligo, previsto dal comma 5 dell’articolo 47 e ss. modiff. del D.lvo 165/2001, di investire la Sezione regionale di controllo della Corte di conti per certificare le ipotesi di accordo dei contratti collettivi di lavoro dei dipendenti provinciali; come ben osservato al punto 65 dell’allegato alla deliberazione 42/2022/FRG della Sezione di Controllo di Trento la riscontrata inerzia nell’adire la
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Sezione di controllo non trova adeguata legittimazione nel dictum della sentenza nr. 171/2005 della Corte costituzionale.
In sede di contraddittorio il rappresentante della Provincia ha dichiarato che in questi anni la questione non era stata sollevata e che comunque rientrerebbe nell’area di intervento del legislatore provinciale.
Va da sé che le criticità rilevate dalla Corte dei conti non pregiudicano la possibilità dell’Amministrazione di continuare a non conformarsi a un obbligo legale; d’altro canto, è parimenti comprensibile come la scelta di continuità esprimerebbe una piena consapevolezza dell’accettazione del rischio di illiceità nella gestione delle risorse pubbliche.
Comunque, in disparte le valutazioni di competenza della Procura regionale, per quel che rileva in questa sede si auspica che qualora perduri l’inadempimento dell’Amministrazione la competente Sezione di controllo si determini per rivendicare le proprie attribuzioni di derivazione statale e non derogabili in materia di certificazione dei contratti di lavoro.
E sempre riguardo al profilo dell’Erario-Funzione, le dinamiche dell’agire funzionale della Provincia meritano attenta riflessione allorquando la legislazione provinciale stenta a conformarsi ai principi ordinamentali nazionali ed europei dando così causa a contenzioso sia costituzionale che ordinario; contenzioso che incide sempre negativamente sull’Erario Funzione e sovente anche sull’Erario-Patrimonio.
Recenti interventi della Corte costituzionale, successivi al giudizio di parifica dello scorso anno, dovrebbero indurre a ritenere che l’autonomia provinciale viene valorizzata dal rispetto dei limiti ordinamentali statali ed eurounitari, e svilita, invece, laddove si tendesse a ignorare o a eludere detti limiti.
Emblematico sul punto è l’intervento del Giudice delle leggi con cui è stata dichiarata incostituzionale la legge provinciale che per tutelare la chiusura festiva degli esercizi commerciali si è rivelata incurante “della competenza esclusiva in materia di tutela della concorrenza; competenza che, nel costituire un limite invalicabile dal legislatore regionale, si impone, non solo sulla competenza relativa al commercio, ma anche su ogni altra eventuale competenza statutaria della Provincia autonoma di Trento” (C. Cost., 1.7.2021, n. 134).
Ancora ”il contemperamento dell’interesse alla tutela del patrimonio culturale con quello attinente alla ripresa delle attività economiche” è stato dalla Consulta ritenuto violato dalla legge provinciale che per il territorio trentino ha previsto deroghe al regime autorizzatorio previsto dal codice dei beni culturali “eccedendo così il limite posto in materia di «tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare» dall’art. 8, numero 3), dello stesso statuto, determinando così il contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.” (C. Cost., 30.12.2021, n.262).
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Sempre la Corte costituzionale ha ritenuto non tutelabili gli slanci della normativa provinciale che per agevolare la ripresa economica nel territorio di competenza inciso dalla pandemia non ha esitato a derogare ai limiti posti dalle norme di riforma economico-sociale, prevedendo una maggiore elasticità nella materia dei contratti pubblici.
Nella motivazione della sentenza si afferma, senza indugio, che “Non può, dunque, dubitarsi che sia inibito al legislatore provinciale derogare all’uniforme disciplina dettata in materia da norme di riforma economico-sociale, quali quelle dettate dal codice dei contratti pubblici, senza che possa in alcun modo rilevare la peculiare contingenza della crisi economica determinata dal COVID-19. La precarietà del contesto di emergenza non ha, infatti, ampliato le competenze provinciali, semmai, in una materia come quella dei contratti pubblici, ha acuito le esigenze di uniformità della disciplina e di certezza del diritto” (..) “la crisi economica determinata dalla emergenza pandemica non può in alcun modo mutare il giudizio relativo ai limiti imposti alla competenza provinciale”.
Plurime sono le norme provinciali ritenute incostituzionali e non pochi spunti di riflessioni sono offerti per gli interventi futuri del Legislatore provinciale dall’articolata e puntuale motivazione della Consulta. (C. Cost., 2.2.2022, n.23).
Una sproporzione nella e della dinamica autonomistica è stata di recente individuata nella legislazione provinciale intervenuta, in qualità di socio sovventore, in soccorso finanziario di “ITAS Istituto Trentino-Alto Adige per Assicurazioni Società mutua di assicurazioni”, “[p]er concorrere allo sviluppo economico del Trentino e per sostenere anche in relazione all’emergenza epidemiologica da COVID-19, le iniziative di rafforzamento e a supporto del territorio provinciale…”. La Corte costituzionale ha ribadito che i limiti del TUSP (D.lvo 175/2016) all’intervento pubblico con e in strutture societarie sono funzionali alla tutela della concorrenza e del buon andamento della pubblica amministrazione nonché ad evitare situazioni di privilegio. Conseguentemente “La scelta della Provincia autonoma (..)si pone in contrasto con una norma (art. 4, commi 1 e 2, TUSP: n.d.r.) dettata nell’esercizio, al contempo, della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile e di quella concorrente del coordinamento della finanza pubblica, oltre che per dare attuazione al principio del buon andamento della pubblica amministrazione. (C. Cost., 6.4.2022, n.86).
Altro sconfinamento nei limiti statali è stato, infine, da ultimo ravvisato nella materia delle grandi derivazioni idroelettriche; la norma provinciale è stata ritenuta viziata dal contrasto con le “norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica”. In proposito la Corte costituzionale ha ricordato che “..Accanto ai vantaggi immediati per le popolazioni locali (..) vanno del resto considerate la necessità di assicurare, a livello nazionale, il maggior equilibrio possibile tra fonti energetiche e quella di disporre dell’energia necessaria per le attività produttive e per le stesse esigenze di vita dei consociati”. (C. Cost., 10.5.2022, n.117).
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Le sintetizzate pronunce della Consulta hanno censurato la tendenza ampliativa del benessere dei consociati perseguito dalle leggi provinciali anche in violazione dei limiti costituzionali dell’autonomia legislativa della Provincia.
La ricerca del benessere da parte del legislatore provinciale non si è, invece, rivelata inclusiva allorché ha previsto rigorosi limiti di radicamento territoriale per accedere ad alcuni servizi e benefici di primario rilievo sociale.
Con la sentenza nr. 56 pubblicata il 23.6.2021, la Corte di Appello di Trento dopo aver ritenuto “La definizione del diritto a non essere discriminati come diritto assoluto della persona” e rammentato che “ Il principio di parità di trattamento è sancito dall’art. 11, paragrafo 1, lettera f), della direttiva 2003/109/CE, dall’art. 43 TU immigrazione e per i cittadini dell’Unione, dall’art. 24, paragrafo 1, della direttiva 2004/38/CE e la violazione autorizza l’azione civile contro la discriminazione, ai sensi dell’art. 28 del d. lgs. n. 150/2011” ha confermato la natura discriminatoria della legge provinciale, già riconosciuta in primo grado (Trib. Trento Sez. Lavoro, ord.za 130/2020).
L’articolato dispositivo ha, tra l’altro, dichiarato “che le disposizioni ex art. 5 co.2bis ed ex art. 3 co.2bis L.P. 7.11.2005, n. 15 sono incompatibili con il principio della parità di trattamento tra soggiornanti di lungo periodo e cittadini nazionali ex art. 11 co.1, lett. f) e, rispettivamente, ex art. 11 co.1 lett. d) della direttiva 25/11/2003, n. 2003/109/CE, nella parte in cui subordinano l’ammissibilità della domanda volta all’assegnazione di un alloggio a canone sostenibile in locazione al possesso del requisito della residenza decennale nel territorio nazionale e, quindi, alla luce del principio del primato del diritto dell’Unione Europea sul diritto interno, devono essere disapplicate”.
La sentenza di appello non è definitiva perché impugnata innanzi alla Corte di cassazione.
Allo stato, tuttavia, dal riconoscimento di una condotta discriminatoria e dalla conseguente soccombenza dell’Amministrazione nel contenzioso civile deriva un oggettivo pregiudizio sia all’ Erario-Patrimonio, sia all’ Erario-Funzione.
Invero, le decisioni che riconoscono la sussistenza di una condotta discriminatoria hanno quale effetto naturale obblighi conformativi generali per l’Amministrazione tenuta non solo a risarcire il ricorrente ma a riformare il sistema riconosciuto discriminatorio.
In sede di contraddittorio tenutosi il 17. u.s., interpellato dal pubblico ministero, il rappresentante della Provincia ha dichiarato che l’ente ha ritenuto di conformarsi alla sentenza di secondo grado e per ciò ha modificato il regolamento; la riserva di chiarimenti sugli oneri risarcitori e legali sostenuti è stata esaustivamente sciolta dalla Provincia con puntuale nota pervenuta via mail il 20 u.s.
Il percorso tracciato dalle sentenze di Trento non è rimasto isolato.
Altra condotta discriminatoria è stata riconosciuta dal Tribunale del lavoro di Rovereto che – in linea anche con la sentenza della Corte costituzionale n. 54/2022 – con ordinanza del 19.4.2022 ha ordinato alla Provincia di Trento la modifica del regolamento presidenziale dei requisiti per richiedere l’assegno di natalità.
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L’essenza delle analizzate pronunce giurisprudenziali consente di suggerire una riflessione di sintesi: un’autonomia è utile ed efficace per la collettività di riferimento se ne assicura il massimo benessere rispettando i limiti legali.
Conclusioni
si chiede omissis (la richiesta sarà formulata all’esito dell’udienza).
Esortando, quindi, a una seria riflessione per una sana gestione dell’Erario- Patrimonio e dell’Erario-Funzione in aderenza al principio di legalità e auspicando che la competente Sezione di controllo si determini per rivendicare la competenza
sulla certificazione dei contratti collettivi della Provincia di Trento,
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Il Procuratore Regionale
Gianluca Albo
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