Un ventennio di declino iniziato con gli anni Novanta, sette anni di recessione senza soluzione di continuità, la fine della ripresa e, oggi, lo spettro di una nuova recessione, lasciano la politica economica nazionale di fronte a un nodo di fondo non sciolto. Quale ruolo ritagliarsi, di fronte a dinamiche di mercato avverse alla diffusione territoriale dei processi di sviluppo e nel sentiero stretto dei vincoli europei, per invertire il trend che vede l’economia e la società italiane subire le conseguenze più che cogliere le opportunità dei cambiamenti strutturali intervenuti con il nuovo secolo.
Questi mutamenti hanno riguardato la rivoluzione digitale e la diffusione delle nuove tecnologie, l’integrazione esasperata dei mercati a livello globale, la crescente importanza di conoscenze e competenze, la frammentazione geografica delle produzioni e l’affermarsi del modello produttivo delle catene globali del valore, l’esposizione crescente delle economie locali più deboli tanto alle turbolenze dei mercati globali, quanto alle opportunità offerte dall’integrazione con le aree forti. Si è trattato di un complesso sistema di dinamiche di mercato che hanno favorito la concentrazione geografica dei processi di sviluppo.
In Europa, i processi di agglomerazione tendono a prevalere su quelli della diffusione delle opportunità di crescita economica e sviluppo sociale. Lo «sgocciolamento» territoriale sembra interessare solo le aree in ritardo di sviluppo che riescono ad agganciarsi a quelle forti del core, in prevalenza quelle dei nuovi Stati membri dell’Est, in virtù di legami commerciali più forti, di processi di integrazione tra imprese più strutturati. Le periferie europee del Sud Europa, viceversa, pur nelle loro diversità, sembrano condividere il tratto comune di un’integrazione più problematica con le vere locomotive dell’Europa centro-settentrionale, non riuscendo perciò a trarne pieno beneficio, mostrando dinamiche economiche sfavorevoli, ricadute sociali, dinamiche demografiche avverse.
Ben prima della grande crisi, le politiche europee, ordinarie e di coesione territoriale, hanno solo incrociato passivamente le dinamiche di crescente concentrazione di investimenti, attività produttive e risorse umane qualificate nelle aree forti del Continente. Nel frattempo con l’allargamento a Est dell’Unione europea venivano offerte nuove e crescenti opportunità ai nuovi Stati membri e, in parallelo, si indeboliva progressivamente l’opzione geopolitica mediterranea dell’Unione. Ma la crisi ha solo svelato tutti i limiti di un modello di politica economica già scritti nelle fondamenta di un progetto di unificazione europea incapace, per le sue carenze iniziali, di conseguire le promesse originarie di prosperità diffusa. Limiti già scritti – e ormai riconosciuti in misura crescente anche da tanti osservatori qualificati che allora ne riconoscevano solo i meriti – nei pilastri sui quali si reggeva il modello europeo delle origini: la priorità assegnata alle riforme strutturali quali strumento per innalzare la competitività delle aree in ritardo di sviluppo da giocarsi sul campo delle svalutazioni interne; la mancanza di coordinamento tra politica fiscale e monetaria; una politica monetaria unica con l’obiettivo esclusivo di garantire la stabilità dei prezzi; la scelta della moneta unica senza unione fiscale; il coordinamento sovranazionale delle politiche fiscali nazionali improntato al contenimento della spesa sotto i precetti della cosiddetta austerità espansiva.
Con il risultato di traghettare l’Unione europea verso la deflagrazione della crisi meno attesa e più drammatica dalla grande depressione degli anni Trenta senza strumenti adeguati a contrastare l’aumento delle disuguaglianze, tra territori e tra individui, capace solo di assistere passivamente al nascere di una nuova e più frastagliata geografia delle opportunità in Europa. La distribuzione diseguale dei benefici connessi all’integrazione europea, senza il supporto di politiche economiche adeguate, convive con l’evidenza di un processo selettivo di diffusione della crescita economica e dello sviluppo sociale tra aree più sviluppate e regioni deboli; e persistono rilevanti divari di competitività tra sistemi produttivi nazionali e tra diverse regioni europee. Il fatto relativamente «nuovo» con il quale va aggiornata la geografia economica e sociale dell’Europa, poi, sta nelle crescenti dinamiche divergenti interne al suo core e alla sua periferia. Così la geografia, tradizionalmente letta con le categorie del centro e della periferia, è andata via via complicandosi, per effetto di una divaricazione tra «locomotive» a diversa velocità e tra nuovi Stati membri dell’Est e aree deboli dell’Europa mediterranea. Entrambe le dinamiche hanno visto l’Italia dal lato dei perdenti, con responsabilità delle politiche nazionali che diventano sempre più evidenti con il passare degli anni.
Nell’ultimo ventennio, la politica economica nazionale ha disinvestito dal Mezzogiorno, ha svilito anziché valorizzare le sue interdipendenze con il Centro-Nord, con la conseguenza di determinare l’indebolimento del mercato interno dei settori produttivi delle aree più forti del Paese. Abbiamo assistito (è proprio il caso di dirlo perché le voci critiche a riguardo sono state ben poche) a un progressivo disimpegno della leva nazionale delle politiche di riequilibrio territoriale con conseguenze negative per l’intero Paese. Come si è verificato – per rimanere agli anni più recenti post-austerità – con la preferenza accordata ai trasferimenti anziché agli investimenti pubblici; una scelta che ha impedito di utilizzare i margini di manovra più ampi che si andavano aprendo nelle rigide regole della disciplina fiscale europea per perseguire gli obiettivi (complementari) della crescita nazionale e della riduzione dei divari interni.
È nei confini allargati di questa Europa sempre più diseguale e complessa, avendo ben chiari i vincoli esterni (insieme alle opportunità) derivanti dalla partecipazione all’Unione europea e le lezioni apprese dalle carenze delle politiche pubbliche nazionali, che va calata la riflessione corrente sul ritardo italiano, non solo meridionale. Un ritardo della società e dell’economia nazionali che ormai va letto come «doppio divario». Il Nord e Sud del Paese sono bloccati nel panorama europeo, perciò l’Italia, tutta intera, si allontana dall’Europa. Mentre i nostri divari interni non accennano a diminuire.
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Il Mezzogiorno e l’Italia nell’Europa diseguale
Il progetto europeo non ha mantenuto le sue ambiziose promesse di uno sviluppo armonioso ed equilibrato, di elevati livelli di occupazione e protezione sociale, di un elevato grado di convergenza e di solidarietà tra gli Stati membri. Il processo europeo di integrazione si è alimentato nella convinzione che non fosse necessario prevedere diversi modelli di sviluppo tra le regioni più ricche e quelle più arretrate, e che non fosse necessario assegnare alla politica fiscale comune la funzione attiva di stabilizzazione nell’Unione. Per lungo tempo è parso sufficiente organizzare una buona politica di coesione per contenere le dinamiche della divergenza che, da sempre, interessano le aree più arretrate del vecchio Continente. Tuttavia, a partire dalla fine degli anni Settanta, i processi di globalizzazione, di innovazione tecnologica e di terziarizzazione dell’economia, hanno prodotto la cosiddetta «grande inversione». Quest’inversione ha generato nelle regioni rurali, nelle piccole e medie aree urbane e nelle aree di «vecchia industrializzazione» importanti perdite di posti di lavoro, una riduzione significativa della forza lavoro e una diminuzione del reddito pro capite. Per converso, le grandi aree urbane sono state capaci di attrarre capitali e risorse umane high-skilled tali da determinare un complessivo aumento del reddito pro capite e la creazione di posti di lavoro, soprattutto nel terziario avanzato ad alta specializzazione. Tali dinamiche di concentrazione intorno alle regioni europee del Centro hanno dimostrato di non essere in grado di avviare processi di convergenza «automatici» attraverso gli effetti di spill-over, generando, al contrario, effetti di divergenza economica.
Soffermandoci sulle dinamiche relative al nuovo secolo, i dati rivelano: il pronunciato processo di convergenza sperimentato dall’Europa dell’Est, l’allontanamento dei paesi dell’Europa del Sud, Italia inclusa, dai livelli medi di tenore di vita europei; la crescita tendenziale del reddito pro capite nell’Europa del Nord; e la tenuta del dato relativo alle economie dell’Europa centrale, Germania inclusa.
Questi dati forniscono la fotografia «aggregata» dei divari di sviluppo economico documentati nella loro più fine articolazione regionale nelle edizioni recenti del Rapporto SVIMEZ, con particolare riferimento al ritardo italiano nel panorama europeo, e a quello meridionale nei confronti delle altre aree europee in ritardo di sviluppo. Divari crescenti che non si limitano al dato del PIL pro capite, misura notoriamente non esaustiva di benessere, estendendosi ai differenziali regionali di sviluppo sociale, alle condizioni di vita delle famiglie, e a quelli di competitività delle imprese. Tutti fatti anch’essi documentati in questi anni dalla SVIMEZ senza voler stabilire un nesso causale «robusto» tra collocamento europeo della nostra economia e stagnazione italiana, ma per segnalare la necessità di uscire dallo steccato dei confini nazionali per misurare i divari del Sud e, al tempo stesso, avere una visione più realistica della velocità di marcia della nostra «locomotiva» interna. Perché la lettura attenta delle principali performance economiche delle regioni del Centro-Nord misurate in termini relativi nello scenario europeo, più che i divari interni italiani, esalta il ritardo italiano in Europa. È il sistema Paese, tutto insieme, che non è in grado di tenere il passo con le regioni europee più dinamiche.
Fatta 100 la media europea, tra il 2006 ed il 2017, tutte le regioni italiane, nessuna esclusa, hanno registrato un calo del PIL per abitante.
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Quale ruolo «possibile» per le politiche?
È necessario un cambio di prospettiva nella lettura della stagnazione italiana e del ritardo del Mezzogiorno. Bisogna, come la SVIMEZ invita a fare ormai da qualche anno, adottare una prospettiva più ampia dei confini nazionali. Innanzitutto, per misurare la reale dimensione dell’allontanamento del nostro Sud dagli altri Sud d’Europa. E, in secondo luogo, per acquisire consapevolezza che il nostro Nord non è più tra le locomotive trainanti del Continente. Una parte del Centro-Nord italiano rappresenta, di fatto, la periferia degli agglomerati dell’Europa centro- settentrionale che marciano a ritmi più sostenuti, ospitano produzioni manifatturiere fortemente specializzate e integrate col terziario avanzato; presentano un maggiore grado di finanziarizzazione; beneficiano di centri di ricerca e innovazione all’avanguardia; vantano sistemi di istruzione universitaria di livello internazionale. A ciascuno il suo Nord: le nostre regioni settentrionali si presentano agli occhi dell’Europa come il Sud di aree più sviluppate come quella di Parigi, Londra, della Rhine-Ruhr o del Randstad Holland.
Il ritardo meridionale va misurato nella cornice europea: l’economia meridionale si trova a competere, soprattutto dopo l’allargamento a Est dell’UE, con economie arretrate in forte crescita ed elevate potenzialità competitive. È rispetto a queste economie, alle altre regioni europee che beneficiano della politica di coesione europea, che il Sud ha perso terreno a causa dello svantaggio strutturale connesso alla sua appartenenza a un’economia nazionale dove vige un carico fiscale elevatissimo rispetto a quello praticato nei paesi dell’Est Europa. L’accumulazione del ritardo del Mezzogiorno si associa alla concorrenza del dumping fiscale dei nuovi Stati membri. Le differenze nei livelli di tassazione del lavoro e del reddito di impresa tra paesi membri, anche queste documentate nelle recenti edizioni del Rapporto SVIMEZ, vengono evidenziate con continuità dai dati Eurostat, e rappresentano un fattore decisivo nel determinare la capacità di offrire un ambiente attrattivo per le attività produttive più mobili del Continente.
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Più in generale, le asimmetrie nei regimi fiscali, nel costo del lavoro, nei sistemi giuridici e in molti altri fattori determinano importanti differenziali regionali di competitività che pongono le regioni dell’area mediterranea, soprattutto il Sud-Italia, in una condizione di «svantaggio strutturale». Su questa premessa occorre basare le linee di intervento future. La discussione intorno alle determinanti del ritardo del Sud o dell’inefficacia delle politiche regionali ne risulterebbe arricchita e si eviterebbe di assumere, semplicisticamente, che lo sviluppo del Sud dipende solo da variabili specifiche, interne al Mezzogiorno stesso, e che l’efficacia delle politiche per il Sud dipende solo dai fattori locali, in primis la qualità delle classi dirigenti locali.
Serve un ritorno a una visione «unitaria» della stagnazione italiana, smarcandosi dalla lettura dell’aumento delle disuguaglianze nel nostro Paese esclusivamente legata al confine immutabile tra Nord e Sud del Paese. Questa lettura va «complicata» per recepire i mutamenti che in questi anni sono intervenuti: il Sud ha accentuato le sue differenziazioni interne, come è avvenuto nel Nord del Paese; la crisi ha fatto risalire lungo lo stivale il confine Nord-Sud; anche le regioni del Nord produttivo perdono posizioni nelle graduatorie delle regioni europee di sviluppo economico, sociale e di competitività; Nord e Sud sono accomunati dall’aumento delle disuguaglianze tra aree urbane e aree interne; nell’Italia intera le periferie dei grandi centri urbani sono attraversate dalle stesse emergenze sociali. Per tutto ciò la questione della coesione territoriale va collocata in quella più ampia, nazionale, della crescita e della coesione sociale, e le risposte non possono che basarsi su una visione unitaria del Paese.
Al centro dell’azione delle politiche va posta la valorizzazione delle complesse complementarietà che legano il sistema produttivo e sociale di Sud e Nord Italia, leggendo i rapporti tra le due aree con la lente di un’interdipendenza mutuamente benefica da riattivare con il supporto delle politiche. Economia e società del Mezzogiorno non sono realtà sganciate dall’Italia. Nord e Sud Italia sono legati da una fitta rete di rapporti commerciali, produttivi e finanziari che generano condizionamenti reciproci, determinando andamenti fortemente correlati delle rispettive economie. Inevitabilmente i risultati economici e il progresso sociale di ciascuna di esse dipendono dal destino dell’altra. Perciò l’obiettivo della chiusura del divario Nord-Sud non può essere disgiunto da un disegno nazionale di rilancio della crescita. Intorno a un obiettivo prioritario: riattivare gli investimenti pubblici nel Mezzogiorno, prioritariamente nei settori delle infrastrutture sociali, ambientali e, in generale, per migliorare l’accesso ai diritti di cittadinanza. L’unica via «possibile» per il recupero del ritardo accumulato dall’Italia in Europa è tenere insieme le due parti del Paese in una strategia di crescita comune, archiviando la stagione delle soluzioni «per parti» per il Nord produttivo e il Sud assistito. Esistono importanti aree di disagio sociale anche al Nord, come esiste un sistema produttivo reattivo al Sud. Riattivare gli investimenti pubblici al Sud è il modo più produttivo, per l’economia e la società italiane, di valorizzare le interdipendenze tra le due aree del Paese. Vuol dire mettere il Mezzogiorno nelle condizioni di rafforzare il suo contributo alla crescita nazionale, nel breve periodo, contribuendo all’attivazione della domanda interna, a beneficio anche delle aree più forti del Paese.
Se rivolti al rafforzamento delle infrastrutture e dei servizi sociali, inoltre, gli investimenti pubblici riescono a realizzare, al tempo stesso, finalità redistributive, facilitando l’accesso ai diritti di cittadinanza, caratterizzati dai divari territoriali discussi in altre parti di questo Rapporto, e di sostegno allo sviluppo economico. Perché le migliorate possibilità di accesso ai servizi essenziali sortiscono effetti paragonabili a quelli di migliori infrastrutture economiche. La presenza di servizi sociali efficienti contribuisce a migliorare le condizioni esterne per gli investimenti produttivi al pari delle infrastrutture, ad esempio, di trasporto e comunicazione. Infine, invertire il trend calante degli investimenti pubblici al Sud vorrebbe dire iniziare a porre le basi per la risoluzione del noto problema del mancato rispetto del principio di addizionalità che stabilisce che, per assicurare un reale impatto economico, gli stanziamenti dei Fondi strutturali non possono sostituirsi alla spesa pubblica dello Stato membro. Al rispetto di questo principio, storicamente inattuato in Italia, siamo
stati chiamati di recente dalle istituzioni europee. È una debolezza che va sanata per restituire alla «normalità» anche le valutazioni delle ricadute economiche della politica di coesione che, solo con un ritorno della spesa per investimenti nazionali su livelli adeguati, potrà essere messa nelle condizioni di funzionare e di essere valutata.
LA QUESTIONE DEMOGRAFICA E I SUOI EFFETTI SUL DUALISMO
La popolazione dell’Italia ha smesso di crescere dal 2015, da quando continua a calare a ritmi crescenti, soprattutto nel Mezzogiorno. L’esaurimento del lungo periodo di transizione si è tradotto, infatti, in una vera e propria trappola demografica nella quale una natalità in declino soccombe a una crescente mortalità. In questo scenario, il sostegno della popolazione nel Centro-Nord è affidato al solo contributo del movimento migratorio che risulta ora, e si stima possa esserlo anche nei prossimi decenni, largamente insufficiente a colmare un saldo naturale sempre più negativo. Le emigrazioni dall’interno e dall’estero hanno finora garantito un dividendo demografico positivo e una solida struttura demografica, condizioni necessarie per un equilibrato e robusto sviluppo economico, alle regioni settentrionali. Nel Mezzogiorno, invece, politiche e misure di intervento persistentemente inadeguate alla dimensione demografica dell’area hanno lasciato a tanti giovani l’unica alternativa di emigrare verso il Nord e l’estero. Una continua sottrazione di forze vitali che ha indebolito la struttura demografica dell’area e compromesso le sorti dei piccoli e medi centri urbani e rurali delle aree interne, non risparmiando del resto quelle metropolitane le cui cinture periurbane costituiscono le fonti principali del deflusso migratorio dal Sud.
Le dinamiche demografiche avverse attraversano tutto il Paese ma si manifestano in maniera più drammatica nel Mezzogiorno
La popolazione attiva del Mezzogiorno si riduce progressivamente in tutto il periodo di previsione. Al contrario, nel Centro-Nord l’azione rigeneratrice delle immigrazioni consentirà di compensare parzialmente il processo di riduzione della popolazione attiva nei prossimi due decenni e una sua stabilizzazione a partire dalla metà degli anni Quaranta di questo secolo. Entro i prossimi 50 anni il Paese si troverà con una popolazione molto più piccola e decisamente invecchiata, in particolare il Mezzogiorno è destinato a un lento e pesante declino demografico.
In questa nuova fase che si annuncia più complessa e più instabile, il Mezzogiorno si trova ad affrontare le sfide con una popolazione invecchiata, un dividendo demografico decisamente negativo e un’economia fragile segnata come il resto del Paese da andamenti della produttività decisamente regressivi. Diversamente dal dopoguerra il Mezzogiorno in questa fase di ripresa dalla recessione e di cambiamenti profondi di scenario economico e geopolitico mondiale, si trova a gestire i problemi legati al persistente ritardo di sviluppo senza gli stimoli che potrebbero provenire da una popolazione giovane e dinamica come fu dopo il 1946. Infatti, in assenza di misure forti di politica economica e sociale in presenza di un quadro demografico ormai decisamente compromesso, il sistema economico e la società meridionale rimarranno su un sentiero insostenibile.
In tutti gli scenari previsti nel Rapporto, il Pil italiano, ipotizzando una invarianza del tasso di produttività, diminuirebbe nei prossimi 47 anni a livello nazionale da un minimo del 13% ad un massimo del 44,8%, cali di intensità differenti interesserebbero il Nord e il Sud del Paese, si ridurrebbero così le risorse per finanziare una spesa pubblica in aumento per il maggior numero di pensioni e per l’assistenza sociale e sanitaria.
Nello scenario di base, costruito applicando la dinamica prevista per la popolazione attiva al livello del pil raggiunto nel 2018, ovvero in costanza del tasso di occupazione maschile e femminile nelle classi di età comprese tra i 15 e il 64 anni e di invarianza della produttività, nel 2065 il Pil nazionale si ridurrebbe del 23,6%; nel Mezzogiorno, anche in ragione della più veloce riduzione della popolazione attiva, il Pil calerebbe del -38,3 %, due volte e mezza più che nel Centro-Nord: – 15,6%.
In una società che invecchia rapidamente e vede allungarsi sempre più le aspettative di vita degli anziani, appare quanto meno auspicabile un allungamento della vita attiva. Un’esigenza apparentemente ovvia che trova un fondamento nella riduzione della popolazione attiva e nell’impiego del tempo di una popolazione vecchia ma ancora in condizioni di esprimere soddisfacenti livelli di capacità lavorativa. Un allungamento della vita lavorativa è necessario anche a mantenere in equilibrio i conti di un sistema previdenziale che rischierebbe un serio e duraturo squilibrio finanziario con effetti disastrosi sulla tenuta del tessuto sociale. Una necessità questa che appare ai nostri giorni, visto l’orientamento generale ad un anticipo, del tutto immotivato, del ritiro dalla vita attiva, poco più che una provocazione.
Il contrasto alla riduzione della popolazione attiva può venire soprattutto da politiche finalizzate ad accrescere la partecipazione al mercato del lavoro accompagnate da misure di sostegno alla domanda di lavoro espressa dal mondo produttivo. La questione del lavoro conserva una sua forte centralità, una valenza non solo strettamente economica ma fondamentale per l’integrazione sociale e la valorizzazione dei singoli. L’aumento del tasso di occupazione rappresenta l’unica misura in grado di ridurre significativamente gli effetti negativi sull’economia del Mezzogiorno della prevista dinamica demografica. L’effetto dirompente riguarderebbe in particolare la componente femminile, vero e proprio serbatoio di forza lavoro. L’innalzamento del tasso di occupazione al target europeo (60%), costituirebbe quasi un raddoppio dell’attuale livello (32% circa), uno sforzo di non poco conto se si tiene presente che dal 1977 il tasso è aumentato di soli 6 punti percentuali. Ma è una sfida che non deve in nessun caso essere lasciata cadere. Andrebbero messe in campo misure finalizzate a conciliare le esigenze familiari con la crescita della partecipazione al mondo del lavoro. Si determinerebbe così un duplice effetto: aumento del prodotto interno lordo e con la maggiore disponibilità di reddito la ripresa della natalità. Nei paesi più sviluppati la natalità più elevata si riscontra là dove i tassi di attività femminile sono più alti.
Nel Mezzogiorno, trascurato dai flussi migratori e interessato nei prossimi decenni da un continuo calo della popolazione, rappresenta una sorta di imperativo categorico provare, se non ad invertire, almeno a mitigare tale tendenza. Ciò può avvenire indirizzando le politiche verso un deciso inserimento delle donne nel mondo del lavoro e incoraggiare la ripresa della fecondità.
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