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PROCURA REGIONALE – SEZIONE GIURISDIZIONALE CORTE DEI CONTI TRENTINO ALTO ADIGE/SÜDTIROL * MEMORIA CONCLUSIONALE : « PARIFICAZIONE RENDICONTO GENERALE ESERCIZIO 2019 » (ALLEGATO PDF)

REPUBBLICA ITALIANA PROCURA REGIONALE PRESSO LA

SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PER IL TRENTINO ALTO ADIGE/Südtirol

– SEDE DI TRENTO –

 

Alle Sezioni Riunite della Corte dei conti nella Regione Trentino – Alto Adige/Südtirol

 

° ° ° ° ° MEMORIA CONCLUSIONALE

Parificazione del Rendiconto generale esercizio 2019 (Udienza pubblica del 25 giugno 2020)

° ° ° ° °

 

Il Vice-Procuratore Regionale, rappresentante il Pubblico Ministero presso la Corte dei conti,

 

Visto il Rendiconto generale della Provincia autonoma di Trento per l’esercizio 2019, approvato dalla Giunta provinciale il 30 aprile 2020 con deliberazione n. 563, trasmesso con nota del Presidente della Provincia autonoma di Trento prot.

  1. 247814 del 6 maggio 2020 (prot. Corte n. 911 del 6 maggio 2020);

 

Visti gli atti dell’istruttoria condotta dalla Sezione regionale di controllo della

Corte dei conti – sede di Trento;

 

Considerate le osservazioni formulate da questo Requirente nel corso del contraddittorio svoltosi con i rappresentanti della Provincia nella riunione camerale del 18 giugno 2020;

 

Osserva:

 

Premessa

 

Come previsto per il rendiconto generale dello Stato dall’articolo 39 del testo unico sulla Corte dei conti (r.d. 1214/1934), con il giudizio di parifica la Corte dei conti è chiamata in primo luogo a verificare il rendiconto generale e a confrontarne i risultati tanto per le entrate quanto per le spese ponendoli a riscontro con la legge di bilancio. Alla decisione di parifica (in senso stretto) che attiene alle verifiche suddette è poi unita una relazione con la quale le Sezioni Riunite della Corte dei conti nella Regione Trentino – Alto Adige/Südtirol formulano le proprie osservazioni in merito alla legittimità e alla regolarità della gestione e propongono le misure di correzione e gli interventi di riforma che ritengono necessari al fine, in particolare, di assicurare l’equilibrio del bilancio e di migliorare l’efficacia e l’efficienza della spesa.

 

Tale relazione espone, fra l’altro, le osservazioni sul comportamento dell’Amministrazione in ordine all’osservanza delle discipline amministrative e finanziarie e le proposte di variazioni alle leggi e ai regolamenti che ritiene opportune per una migliore gestione del pubblico denaro.

 

La decisione di parifica e la relazione ad essa allegata si inquadrano dunque unitariamente nella funzione di controllo in senso ampio, ed assolvono detta funzione rispetto all’organo legislativo cui gli esiti del giudizio di parifica sono finalisticamente preordinati e destinati (Corte dei conti S.R. speciale composizione n. 27/2014 e n. 38/2014).

 

Peraltro, ancorché teleologicamente collegate, la decisione di parifica e la allegata relazione, rimangono atti tra loro distinti e dotati di autonomia sotto il profilo della ritualità, dell’oggetto e delle finalità: infatti, la relazione, a differenza della decisione, concerne la complessa attività svolta e non soltanto i dati di rendiconto, sino ad allargare il proprio orizzonte a profili di tipo gestionale (Corte dei conti SS.RR. in sede di controllo n. 7/2013).

 

Appare opportuno richiamare in questa sede la sentenza n. 138/2019 con cui la Corte Costituzionale, in linea di sostanziale continuità con la sua precedente giurisprudenza, ha messo in luce come il giudizio di parificazione consenta di perseguire in quella sede, mediante la proposizione della questione di costituzionalità cui è legittimata, violazioni altrimenti confinate “in una zona d’ombra”, per ciò più insidiose per la sana gestione finanziaria della spesa pubblica, posto che gli interessi erariali alla corretta spendita delle risorse pubbliche non hanno, di regola, uno specifico portatore in grado di farli valere processualmente in modo diretto, e che le disposizioni lesive potrebbero non essere impugnate nei termini dal Governo, unico soggetto abilitato a far valere

 

direttamente lo sforamento dei vincoli di spesa, divenendo così intangibili per effetto della decorrenza dei relativi termini e della decadenza conseguentemente maturata.

 

Ciò vale, evidentemente ed a maggior ragione, nell’ambito dell’Autonomia speciale del Trentino-Alto Adige, in relazione al cui ordinamento opera la speciale disposizione della norma di attuazione di cui all’art.2 del d.lgs.16 marzo 1992, n.266.

 

Avuto riguardo alla normativa censurata con la ridetta pronuncia n.138/2019, la Corte Costituzionale ha rilevato la diretta lesività dei principi posti a tutela dell’equilibrio del bilancio e della copertura della spese, con ciò influendo sull’articolazione della spesa del bilancio consuntivo, sul quantum della stessa, sulla determinazione del risultato di amministrazione, quanto ai profili strettamente contabili, oltre che su profili sostanziali la cui cura era esclusivamente rimessa al legislatore nazionale nell’esercizio della sua competenza esclusiva.

 

Ripercorrendo le linee già tracciate dalla sentenza n. 196/2018, la Corte Costituzionale ha dunque affermato la rilevanza della questione sollevata con riguardo non soltanto all’art 81 della Cost. ma anche con riferimento all’art 117, secondo comma lettere l) ed o).

 

La posizione del Procuratore Regionale quale Pubblico Ministero nel giudizio di parificazione è stata inizialmente intesa nei termini di un intervento necessario in funzione di osservazione della legalità finanziaria delle gestioni rendicontate. In tale ottica è stato in passato prevalentemente indirizzato alla segnalazione di eventuali fenomeni di irregolarità ed illegittimità gestionali, con lo scopo di evidenziare criticità se non vere e proprie patologie di natura economica ed amministrativa, riscontrate in settori particolarmente rilevanti della spesa.

 

Tuttavia la posizione del Procuratore Regionale quale Pubblico Ministero contabile nei giudizi di parificazione ha nel corso del tempo assunto nuova connotazione, eccedente il tradizionale profilo strettamente gestionale, con la finalità di attingere anche alla dimensione più marcatamente finanziaria della gestione rendicontata, come di fatto implicato dalla legittimazione espressamente riconosciuta dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti al Procuratore Regionale di attivare il ricorso avverso le decisioni di parifica delle Sezioni Regionali di Controllo (Corte dei conti S.R. in speciale composizione n. 44/2017) nella cura dell’ dell’interesse alla corretta verifica degli equilibri di bilancio ai sensi degli artt. 81, 97 e 119 della Costituzione.

 

Tale circostanza, pur non comportando il riconoscimento di autonomi poteri istruttori nella fase istruttoria della parifica del rendiconto, postula la possibilità per il Pubblico Ministero, nella fase decisoria della parifica, la quale si svolge ai sensi dell’art. 40 del r.d. 1214/1934 “con le formalità della giurisdizione contenziosa”, di sollevare eccezioni e formulare richieste di supplemento istruttorio, salvo ovviamente l’onere di dover sempre motivarne l’esercizio con riferimento allo specifico interesse da lui protetto.

 

Dando applicazione a tali linee interpretative, verranno in questa sede sommariamente riepilogati gli esiti della gestione finanziaria dell’esercizio 2019 ed esaminate alcune delle tematiche gestionali che, per i diversi motivi di seguito indicati, assumono particolare rilievo in una complessiva valutazione delle modalità d’’impiego delle risorse pubbliche.

 

 

  1. I documenti di rendicontazione per l’esercizio 2019

Il rendiconto generale per l’esercizio 2019, costituito dal Conto del bilancio con i relativi riepiloghi e prospetti, dallo Stato Patrimoniale e dal Conto Economico, redatto in ossequio alle previsioni di cui alla legge provinciale di contabilità n. 7 del 14 settembre 1979 e sue modifiche ed integrazioni, e di cui al decreto legislativo n. 118 del 23 giugno 2011 (in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi), recepisce le risultanze del riaccertamento dei residui attivi e passivi al 31 dicembre 2019, operato con deliberazione della Giunta Provinciale n.217 del 21 febbraio 2020, ed è stato approvato con deliberazione della Giunta Provinciale

  1. 563 del 30 aprile 2020.

 

Il Conto del Tesoriere è stato trasmesso al competente servizio della Provincia in data 27 febbraio 2020.

 

Il Collegio dei Revisori dei conti ha attestato la corrispondenza dello schema di rendiconto generale alle risultanze della gestione ed ha espresso parere favorevole al disegno di legge relativo al rendiconto dell’esercizio finanziario 2019.

 

 

  1. Il ciclo di bilancio dell’esercizio 2019

Il ciclo di bilancio a chiusura del quale interviene il rendiconto generale oggetto del presente giudizio di parifica, si è articolato nei seguenti atti fondamentali:

 

  • Documento di Economia e Finanza Provinciale (DEFP) 2019-2021 – approvato con delibera della Giunta Provinciale n. 1119 del data 29 giugno

 

  • Documento di Economia e Finanza Provinciale (DEFP) 2020-2022 – approvato con delibera della Giunta Provinciale n. 990 del data 28 giugno

 

  • Bilancio di previsione della Provincia di Trento 2019-2021, approvato con legge provinciale 3 settembre 2018, 16.

 

  • Legge provinciale 12 febbraio 2019, n.1, di assestamento e prima variazione generale al bilancio di previsione 2019-2021 relativa alla tempesta Vaia, con la quale si è provveduto all’adeguamento dello stato di previsione dell’entrata e della spesa conseguente agli interventi ivi previsti per complessivi 11,80 mln di euro;

 

  • Legge provinciale 6 agosto 2019, n.5, con la quale è stato approvato l’assestamento al bilancio di previsione 2019-2021, con variazioni per complessivi 264,35 mln di euro;

 

  • Deliberazione di Giunta Provinciale n.225 del 22 febbraio 2019, con la quale è stato approvato il riaccertamento ordinario dei residui attivi e passivi al 31 dicembre 2018, con variazioni per complessivi 455,71 mln di euro;

 

Con deliberazioni della Giunta Provinciale sono state apportate variazioni per un valore complessivo di 146,35 milioni di euro, e sono stati effettuati prelievi dal fondo di riserva per spese obbligatorie per euro 56,3 milioni di euro e dal fondo spese impreviste per euro 59,8 milioni di euro.

 

 

  1. I risultati della gestione di competenza

 

Nel 2019 sono state accertate entrate per 5.240,54 mln di euro, in leggero aumento rispetto all’esercizio precedente (5.168,51 mln di euro nel 2018), costituite per l’82,06 % per cento da entrate correnti del titolo I (per l’88,30 % dai primi tre titoli d’entrata) e per il 4,80% da entrate in conto capitale. Sono stati assunti impegni di spesa per 5.069,18 mln di euro (5.111,95 mln di euro nel 2018), per il 69,24% destinati a spese correnti e per il 23,96% per cento destinati a spese in conto capitale.

Nel corso dell’esercizio 2019 non risultano accesi prestiti e non è stato fatto ricorso ad anticipazioni di tesoreria.

 

Il risultato della gestione di competenza presenta un saldo positivo pari a 171,36 mln di euro nel 2019, in aumento rispetto ai 56,56 mln di euro del 2018.

 

Considerando anche il saldo di 58,78 mln di euro del fondo pluriennale vincolato, come risultante dalla differenza del valore del fondo iscritto in entrata (1.336,00 mln di euro) e quello iscritto di spesa (1.394,78), il saldo finanziario della gestione è risultato positivo, nel complesso, per 112,58 mln di euro.

 

  • Il risultato di amministrazione

 

Nell’esercizio 2019 il risultato di amministrazione si è chiuso con un avanzo di 287.503.578,16 euro, in aumento rispetto ai 172.247.186,65 euro dell’esercizio precedente.

 

In particolare, in conformità alla disposizione dell’art.42, comma 1, d.lgs. n. 118/2011, il risultato d’amministrazione dell’esercizio 2019 è determinato dal fondo cassa all’ 31.12.2019, pari a 2.565,16 mln di euro (così calcolato: fondo cassa all’1.1.2019, 1.782,22 mln di euro, sommato al saldo tra riscossioni, euro 5.840,48 mln di euro, e pagamenti, euro 5.057,55 mln di euro), a sua volta sommato ai residui attivi, pari a 1.070,40 mln di euro, detratti i residui passivi, pari a 1.953,27 mln di euro, il fondo pluriennale vincolato per le spese correnti, pari ad 4,08 mln di euro, e quello per le spese in conto capitale, pari a 1.390,71 mln di euro.

 

Sulla base della sommatoria di tali risultanze contabili, il risultato di

amministrazione è accertato nell’importo di 287,50 mln di euro.

 

Considerando le quote accantonate e le quote vincolate del risultato di amministrazione, la parte disponibile dell’avanzo finanziario è determinato nella misura di 198,15 mln di euro, in consistente aumento rispetto al medesimo parametro per l’esercizio 2018, pari a 106,38.

 

  • La gestione delle entrate

 

Sul totale delle previsioni definitive dell’entrata, pari a 5.658 mln di ero al netto dell’avanzo di amministrazione e dei fondi pluriennali vincolati, (5.622,18 mln di euro nel 2018), sono state accertate, nell’esercizio 2019, entrate per 5.240,54 mln di euro (5.168,51 nel 2018), pari quasi al 93% delle previsioni, sostanzialmente in linea rispetto all’esercizio precedente (92% nel 2018), e sono stati riscossi in conto competenza 4.955,04 mln di euro (4.884,10 mln di euro nel 2018), pari al 94,55% degli accertamenti, con una percentuale di riscossione di

 

fatto immutata rispetto a quanto già rilevato nel corso dell’esercizio precedente

(94,49% nel 2018).

 

Scomponendo il dato delle entrate per titoli, per le entrate del titolo IV si riscontrano minori accertamenti delle entrate in conto capitale, rispetto alle previsioni, per complessivi 122,74 mln di euro

 

Sono rimasti da riscuotere residui attivi per euro 285,50 mln di euro (284,41 mln di euro nel 2018), che corrispondono a poco meno del 5,5% delle entrate accertate, dato sostanzialmente analogo a quanto registratosi nella gestione precedente.

 

Con riferimento alle riscossioni in conto competenza, che essendo state pari ad euro 4.955,04 mln di euro risultano in leggero aumento rispetto all’esercizio precedente (4.884,10 mln di euro), rispetto all’esercizio precedente si registra una sostanziale equivalenza delle riscossioni del titolo I per le entrate tributarie (4.100,35 mln di euro) ed una netta diminuzione delle riscossioni del titolo II delle entrate extratributarie, diminuite a 158,30 mln di euro dai 221,44 mln di euro nel 2018, a fronte però di maggiori previsioni ed accertamenti d’entrata nell’esercizio 2019).

 

  • La gestione delle spese

 

Come noto, la riforma normativa del D.lgs. n.118/2011 ha introdotto per l’amministrazione pubblica l’obbligo di dare applicazione ai principi dell’armonizzazione contabile e della contabilità finanziaria potenziata, i quali hanno importato la necessità di imputare le spese a bilancio secondo il criterio della loro esigibilità, divenendo rilevante, anche in termini contabili, il momento di scadenza dell’obbligazione giuridicamente perfezionata e non più quello della sua insorgenza.

 

L’esigibilità della spesa, quale condizione per la corretta assunzione dell’impegno, ha a sua volta reso necessaria l’attivazione del Fondo pluriennale vincolato a copertura di spese imputate ad esercizi successivi a quello in corso.

 

Tale fondo è costituito da risorse già accertate e destinate al finanziamento di obbligazioni passive già impegnate, ma che risultano esigibili in esercizi successivi a quello in cui è stata accertata l’entrata.

 

Nella  gestione  di  competenza  del  2019  si  è  riscontrata  una  buona  capacità

operativa dell’Amministrazione provinciale, riscontrandosi tuttavia una differenza

 

di 2.036,76 mln di euro tra gli stanziamenti di spesa (7.105,94 mln di euro; 7.134,01 mln di euro nel 2018) e gli impegni effettivamente assunti a bilancio (5.069,18 mln di euro; 5.111,95 mln di euro nel 2018). Il rapporto tra risorse impegnate e risorse stanziate, al netto delle partite di giro e delle fideiussioni di pari importo in entrata ed in uscita, è stato di poco inferiore al 74%, assestandosi su valori corrispondenti a quelli dell’esercizio 2018.

 

Dati migliorativi rispetto all’esercizio precedente si sono registrati nella gestione dei pagamenti in conto competenza, sia in termini assoluti sia in termini percentuali, essendosi provveduto al pagamento di 4.417,22 mln di euro, pari ad una percentuale dell’87,14% delle somme impegnate (nell’esercizio 2018 si effettuarono pagamenti in conto competenza per 4.389,80 mln di euro, con una percentuale pari all’85,187% degli impegni).

 

Si riscontra invece una riduzione dei pagamenti in conto residui, passati dai 717,02 mln di euro del 2018 ai 640,33 mln di euro dell’esercizio 2019.

 

Con riferimento alle singole aree d’intervento, per l’anno 2019, la Missione 13 – Tutela della salute – rappresenta poco più del 18% degli stanziamenti complessivi di spesa (1.296,74mln di euro) e circa il 25% del totale degli impegni di competenza (1.264,64 mln di euro), evidenziando una maggiore incidenza in raffronto alle altre Missioni, oltre che la migliore capacità di impegno e di spesa nel corso dell’esercizio (97%).

 

Venendo tuttavia alla scomposizione del dato, si riscontra che mentre le spese correnti della Missione 13 (euro 1.195,65 mln di euro) hanno raggiunto il pieno utilizzo delle risorse stanziate (100%), le spese in conto capitale (68,99 mln di euro) risultano minori rispetto a quelle delle altre missioni – essendo inferiori alle spese delle missioni 18 (Relazioni con altre Autonomie territoriali, 285,5 mln di euro), 14 (Sviluppo economico e competitività, 270,99 mln di euro), 8 (assetto del territorio ed edilizia privata, 98,53 mln di euro), 10 (Trasporto e diritto alla mobilità, 94,91 mln di euro) – e denotano un utilizzo di risorse pari al 68% delle risorse stanziate.

 

Tra le disposizioni dirette a prevenire i ritardi ed a incentivare la tempestività dei pagamenti nelle transazioni commerciali in cui il debitore è una pubblica amministrazione, merita menzione l’art. 33, d.lgs. n.33/2013, come modificato dall’art. 8 del d.lgs. n. 66/2014, che prevede la presentazione di un prospetto, allegato alle relazioni ai bilanci consuntivi delle pubbliche amministrazioni, attestante l’importo di pagamenti effettuati dopo la scadenza dei termini previsti dal d.lgs. n. 231/2012 e la pubblicazione dell’indicatore annuale della tempestività

 

dei pagamenti, sia pure con esclusivo riferimento agli acquisti di beni, servizi e forniture.

 

L’articolo 41, comma 1, del d.l. n. 66 del 2014, convertito dalla legge 23 giugno 2014 n. 89, prevede, che “alle relazioni ai bilanci consuntivi o di esercizio delle pubbliche amministrazioni, di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, è allegato un prospetto, sottoscritto dal rappresentante legale e dal responsabile finanziario, attestante l’importo dei pagamenti relativi a transazioni commerciali effettuati dopo la scadenza dei termini previsti dal decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, nonché l’indicatore annuale di tempestività dei pagamenti di cui all’articolo 33 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33”.

 

L’indicatore annuale di tempestività dei pagamenti per l’esercizio 2019 è risultato pari a – 7,47 giorni (- 7,26 giorni nell’esercizio 2018).

La negatività dell’indice sta ad indicare che i pagamenti sono effettuati, in media,

entro i termini di scadenza delle fatture o di analoghi titoli di pagamento.

 

  • I residui attivi

 

Complessivamente, i residui attivi al 31 dicembre 2019 – a seguito della variazione in diminuzione di 7,95 mln di euro disposta con il riaccertamento ordinario – ammontano a 1.070,40 mln di euro (1.678,31 mln di euro al 31.12.2018), di cui 784,90 mln di euro quali residui attivi derivanti da esercizi pregressi ed euro 285,50 mln per residui attivi derivanti dalla competenza 2019. In termini percentuali il 26,66 % dei residui deriva dalla gestione di competenza mentre il 73,33 % deriva dalle gestioni precedenti. Si evidenzia, rispetto alla gestione 2018, una riduzione complessiva di circa 607,91 milioni di euro, considerata l’avvenuta riscossione di residui per 885,45 mln di euro intervenuta nel corso dell’esercizio.

 

Con riferimento ai residui vetusti del titolo III, considerato che si riscontra una bassa percentuale di incameramento, pari allo 0.96%, nonostante la formale pendenza di procedure di riscossione coattiva, è necessario ed opportuno che il mantenimento dell’iscrizione delle relative poste in bilancio tenga conto dell’effettiva e concreta esigibilità di tali somme, che palesemente prescinde dalla loro iscrizione a ruolo.

 

Al contempo, con riferimento ai crediti per devoluzione di tributi erariali è necessario che vengano allineate le riscontrate discrepanze tra i residui attivi iscritto dalla Provincia (titolo I, tipologia 103) per l’importo di circa 459 mln di euro coni corrispondenti residui passivi iscritti nel bilancio dello Stato, in conto

 

competenza, per circa 230 mln di euro, (di cui 40 mln in perenzione alla data del 1° gennaio 2020), per una mancata conciliazione, complessivamente, per circa 190 mln di euro.

 

  • I residui passivi

 

I residui passivi a carico della gestione 2019 – all’esito delle cancellazioni disposte con il riaccertamento ordinario – ammontano ad euro 1.953,27 mln di euro (1.952,28 mln di euro al 31.12.2018), di cui euro 1.301,31 derivanti da esercizi pregressi (66,62%) ed euro 651,95 mln di euro per residui passivi derivanti dalla competenza 2019 (33,37%).

 

Nel corso del 2018 sono stati eliminati complessivamente residui passivi per 18,46 mln di euro e sono stati pagati 640,33 mln di euro.

 

 

  1. I Fondi

 

  • Il Fondo crediti di dubbia esigibilità

 

Ai sensi dell’art. 46, comma II, del D.lgs. n. 118/2011 “Una quota del risultato di amministrazione è accantonata per il fondo crediti di dubbia esigibilità, il cui ammontare è determinato, secondo le modalità indicate nel principio applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato n. 4/2 al presente decreto, in considerazione dell’ammontare dei crediti di dubbia e difficile esazione, e non può essere destinata ad altro utilizzo.”

 

L’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità non è oggetto di impegno e genera un’economia di bilancio che confluisce nel risultato di amministrazione come quota accantonata.

 

A tal fine è stanziata un’apposita posta contabile, denominata “Accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità” il cui ammontare è determinato in considerazione della dimensione degli stanziamenti relativi ai crediti che si prevede si formeranno nell’esercizio, della loro natura e dell’andamento del fenomeno negli ultimi cinque esercizi precedenti (la media del rapporto tra incassi e accertamenti per ciascuna tipologia di entrata).

 

Il fondo crediti di dubbia esigibilità, come risultante dall’allegato C al rendiconto, è stato calcolato per un totale di 47,44 mln di euro (di cui 45,46 mln di euro per parte corrente e 1,97 mln di euro per parte capitale).

 

 

Con riferimento alla composizione del fondo, i maggiori accantonamenti risultano essere per la parte corrente quelli relativi alla Tipologia 500 (Rimborsi ed altre entrate correnti, per 24,77 mln di euro) ed alla Tipologia 200 (Proventi derivanti dall’attività di controllo e repressione delle irregolarità e degli illeciti, per 18,15 mln di euro); mentre per la parte capitale quello relativo alla Tipologia 200 (in particolare Contributi agli investimenti al netto dei contributi da PA e da UE, per 1,7 mln di euro).

 

  • Il Fondo rischi legali

 

Il fondo rischi legali, secondo quanto disposto dal principio contabile 5.2, lett. h dell’allegato A/2 al d.lgs.118/2011, deve essere costituito “…nel caso in cui l’ente, a seguito di contenzioso in cui ha significative probabilità di soccombere, o di sentenza non definitiva e non esecutiva, sia condannato al pagamento di spese, in attesa degli esiti del giudizio…

 

Nel corso dell’esercizio 2019 il fondo contenzioso risulta calcolato in complessivi 8,90 mln di euro, come indicato nell’allegato A/1 del rendiconto.

 

  1. La gestione di cassa. Le anticipazioni di

 

Nel 2019 le riscossioni (che sono state pari a 5.840,49 mln di euro) hanno superato i pagamenti (5.075,55 mln di euro) per un importo pari a 782,94 mln di euro. Conseguentemente il fondo cassa esistente all’inizio dell’esercizio (1.782,22 mln di euro) è risultato aumentato, al termine dell’esercizio, a complessivi 2.565,16 mln di euro.

 

A tale importo devono inoltre essere sommate le disponibilità giacenti al 31.12.2019 sulle contabilità speciali, pari a 0,07 mln di euro.

 

Nell’esercizio 2019, come nell’esercizio 2018, la Provincia di Trento non ha fatto

ricorso all’anticipazione di tesoreria

 

 

  1. L’indebitamento

 

Ai sensi dell’art. 62 del d.lgs. n.118 del 23 giugno 2011, come introdotto dall’art. 1 del d.lgs. n.124 del 10 agosto 2016 “Il ricorso al debito da parte delle regioni, fatto salvo quanto previsto dall’art. 40, comma 2, è ammesso esclusivamente nel rispetto di quanto previsto dalle leggi vigenti in materia, con particolare

 

riferimento agli articoli 81 e 119 della Costituzione, all’art. 3, comma 16, della

legge 24 dicembre 2003, n. 350, e, a decorrere dal 1° gennaio 2016, dagli articoli

9 e 10 della legge 24 dicembre 2012, n. 243.”.

 

La nuova disciplina, che prevede poi limiti di dettaglio, modalità di contabilizzazione e tratti di disciplina in questa sede non rilevanti, prevede la stretta correlazione tra la stipulazione dell’obbligazione e l’accertamento della relativa entrata ed il divieto di finanziare spese di investimento mediante il ricorso ai “mutui a pareggio”.

 

Nel 2019 la Provincia non ha fatto ricorso a nuovo indebitamento e, nel corso dell’esercizio, l’indebitamento da debito pregresso, pari a 119,61 mln di euro all’1.1.2019 (127,58 mln all’1.1.2018), si è ridotto a 111,62 mln di euro al 31.12.2019 in conseguenza di rimborsi per complessivi quasi 8 mln di euro effettuati nel corso dell’esercizio. Di tale debito complessivo 110,71 mln di euro sono riferibili a debito diretto della Provincia di Trento, mentre una quota di 0,92 mln di euro è riferibile a mutui e prestiti con oneri finanziari e quote capitale totalmente a carico dello Stato, le cui uscite sono sostenute dalla Provincia a fronte dei rimborsi in entrata assegnati dallo Stato.

 

Le garanzie fideiussorie prestate in favore degli organismi partecipati (Cassa del trentino s.p.a, Patrimonio del Trentino s.p.a. e Trentino Trasporti s.p.a. ammontano nel complesso a 1.193,58 mln di euro e quelle rilasciate in favore di soggetti differenti dagli organismi partecipati (Università degli Studi di Trento e SET Distribuzione s.p.a.) ammontano a 130,19 mln di euro.

Ne deriva, nel complesso, un indebitamento complessivo, per garanzie, pari a 1.323,77 mln di euro.

 

È stato rispettato il limite dell’indebitamento, nel rispetto dell’62 del d.lgs. n. 118/2011.

 

 

  1. Gli strumenti di finanza derivata

 

L’art. 62 del d.l. 25 giugno 2008 n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008 n. 133, ha vietato alle Regioni, alle Province autonome di Trento e Bolzano ed agli enti locali di stipulare contratti relativi a strumenti finanziari derivati, nonché di ricorrere all’indebitamento attraverso contratti che non prevedevano modalità di rimborso mediante rate di ammortamento comprensive di capitale e interessi, fino all’entrata in vigore di un regolamento del MEF di individuazione della tipologia dei contratti relativi a strumenti finanziari derivati consentiti per tali enti.

 

Inoltre, il medesimo articolo, al comma 8, ha previsto che al bilancio di previsione e al rendiconto venga allegata una nota informativa che evidenzi oneri ed impegni finanziari stimati e sostenuti derivanti da contratti relativi a strumenti finanziari derivati.

 

L’articolo 1, comma 572, della l. 23 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014), ha modificato lo stesso art. 62, rafforzando le misure di contenimento dell’uso degli strumenti derivati e dell’indebitamento.

 

Il comma 3 dell’art. 62 del d.l. n. 112 del 2008 cit., nel testo in vigore a far data dall’1.1.2014 a seguito delle modifiche introdotte dal comma 572 della legge di stabilità per il 2014, ha previsto il divieto di: a) stipulare contratti relativi agli strumenti finanziari derivati previsti dall’articolo 1, comma 3, del testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58; b) procedere alla rinegoziazione dei contratti derivati già in essere alla data di entrata in vigore della disposizione qui in esame, salve eccezioni espressamente disciplinate; c) stipulare contratti di finanziamento che includono componenti derivate”.

 

In questo quadro normativo, si inserisce, a decorrere dal 2015, l’armonizzazione contabile. In particolare, il punto 3.23 del principio contabile contenuto nell’allegato n. 4/2 al d.lgs. n.118/2011 precisa che “La rilevazione dei flussi finanziari, conseguenti all’esistenza di contratti “derivati” in relazione al sottostante indebitamento, avviene nel rispetto del principio dell’integrità del bilancio.

Pertanto, tenuto conto della natura di contratti autonomi e distinti rivestita, ad ogni effetto di legge, dai derivati e dai contratti di finanziamento sottostanti, dovranno trovare separata contabilizzazione i flussi finanziari riguardanti il debito originario rispetto ai saldi differenziali attivi o passivi rilevati nel bilancio a seguito del contratto “derivato”.

 

Nonostante la vigenza del divieto normativo, come più volte rilevato nei precedenti giudizi di parificazione del rendiconto della Provincia di Trento e, da ultimo, nella deliberazione delle Sezioni riunite per il Trentino-Alto Adige/Südtirol n.4/PARI/2019, le due società in house Cassa del Trentino s.p.a. e Patrimonio del Trentino s.p.a hanno provveduto alla stipula di diversi contratti derivati negli anni tra il 2009 ed il 2011.

Nel rimandare in questa sede alla migliore e più pertinente trattazione effettuata sulla natura ed i risultati di tali contratti di cui alle richiamate decisioni delle Sezioni riunite, nonché agli esiti, ancora fortemente negativi, evidenziati per l’esercizio 2019, l’andamento pluriennale costantemente in perdita della gestione

 

contrattuale, con rilevante incidenza sulle passività dei soggetti partecipati, e, per via traslata, sullo stesso bilancio della Provincia, ha imposto alla Procura erariale di meglio analizzare la regolarità e soprattutto le finalità dell’attivazione dei suddetti contratti derivati.

Ciò anche a seguito dell’intervento della recente sentenza Cass. Civ. S.U. n.8770 del 12.5.2020, che ha pronunciato importati principi in punto di nullità dei contratti derivati sottoscritti da enti locali in assenza dei presupposti previsti dalla legge per la legittimità dell’indebitamento, la cui applicabilità dovrà attentamente valutarsi anche al caso di specie.

 

Gli indicati strumenti derivati hanno prodotto negli anni un rilevante ammanco di risorse, pari alla differenza tra il tasso di interesse attivo maturato e maturando per mutui attivi stipulati in favore di amministrazioni locali ed il risultato, consistentemente negativo, dei predetti strumenti derivati.

 

La Procura erariale aveva già a suo tempo valutato, con riferimento alla posizione di Cassa del Trentino s.p.a., la possibile ricorrenza di danno erariale, disponendo tuttavia in data 4 giugno 2014 l’archiviazione dell’istruttoria V2014/00066 per difetto di colpa grave, con la motivazione che la Società aveva agito per evitare “la necessità di dover effettuare la provvista finanziaria a 20 anni con tassi che potevano risultare superiori rispetto a quelli garantiti dai mutui stessi”, a suo tempo rappresentata dalla ridetta società in house Cassa del Trentino s.p.a.

 

Tuttavia, già in occasione del giudizio di parificazione del rendiconto 2016 (deliberazione n. 3/PARI/2016), il Collegio deliberante delle Sezioni riunite della Corte dei conti per il Trentino-Alto Adige/Südtirol aveva osservato , fra l’altro, che “ La società ha riferito in istruttoria che le ragioni sottostanti alla conclusione degli swap erano riconducibili alla “copertura” della differenza, rilevata all’epoca, tra il rendimento medio dei mutui attivi concessi ad enti pubblici locali (tasso fisso 4,75%) e i tassi passivi ipotetici da pagare allora per un’operazione di “futura provvista” (intorno al 6% variabile secondo quanto riferito). È stato quindi richiesto all’Amministrazione di specificare l’eventuale operazione di credito (prestito obbligazionario o altro), ed i relativi flussi in uscita, sottoscritta da Cassa del Trentino a fronte ed in diretta connessione con i suddetti swap”.

 

La Provincia aveva quindi trasmesso una nota di risposta di Cassa del Trentino dalla quale è emerso che in verità non era stata conclusa alcuna operazione di provvista “a causa delle mutate condizioni dei mercati finanziari – conseguenti alla crisi economico finanziaria – che dapprima non consentiva di effettuare operazioni di lunga scadenza e che ora non ne consentono la loro effettuazione se non a fronte del rilascio di adeguate e solide garanzie”.

 

 

Pertanto, alla luce di tale ulteriore e diversa motivazione, è parsa risultare priva di qualsiasi fondamento logico la scelta effettuata da Cassa del Trentino s.p.a. di stipulare gli swap di cui trattasi per una ipotetica “copertura” di mutui attivi, di per sé privi di alcun rischio in quanto naturalmente produttivi solo di interessi attivi, oltre che in mancanza di una passività sottostante l’operazione finanziaria derivata.

 

In occasione del giudizio di parificazione del rendiconto 2016 (Decisione n.3/PARI/2017) veniva in buona sostanza a mutare radicalmente la giustificazione addotta dalla Provincia di Trento per la stipulazione dei contratti derivati, che veniva ricondotta, secondo quanto scriveva il Collegio delle Sezioni Riunite, alla “funzione di copertura di tali strumenti finanziari al fine di ridurre la volatilità del valore del portafoglio mutui attivi iscritti a bilancio di Cassa del Trentino”, quindi per ragioni affatto diverse rispetto alla neutralizzazione della spesa per l’acquisizione della provvista finanziaria. A tal fine la Provincia di Trento aveva allegato, nel corso dell’istruttoria per la parificazione del rendiconto 2016, una specifica consulenza sulla quale si appuntavano però le osservazioni delle Sezioni Riunite, le quali avevano rilevato che “la tesi appena riportata può certamente avere una logica con riferimento alle imprese commerciali del settore bancario e finanziario che, ontologicamente, hanno necessità di evitare perdite di valore del proprio portafoglio attivo, anche in termini di ipotetici minori guadagni connessi alla volatilità dei tassi, tenuto conto del fine lucrativo perseguito. Diversamente, Cassa del Trentino costituisce un intermediario finanziario del tutto peculiare e sui generis, con una forte connotazione pubblicistica, in quanto mero braccio operativo della Provincia autonoma di Trento che svolge una funzione finanziaria finalizzata unicamente alle esigenze di liquidità della Provincia stessa e degli enti territoriali del c.d. sistema provinciale integrato”.

 

Rilevato quanto sopra il Collegio aveva ritenuto che si potesse ritenere accertata la finalità eminentemente speculativa dell’operazione finanziaria effettuata da Cassa del Trentino spa, che viene oggi nuovamente ribadita nella relazione allegata al giudizio di parificazione del rendiconto per l’esercizio 2019.

 

Alla luce delle riferite circostanze è’ emersa la necessità di verificare, nell’ambito di un doveroso riscontro della logicità e dell’effettiva finalità dell’operazione finanziaria, le concrete ragioni per le quali la società Cassa del Trentino spa abbia provveduto alla stipulazione di contratti derivati. Conseguentemente la Procura regionale ha recentemente disposto la riapertura del procedimento istruttorio al fine di verificare la sussistenza di possibili profili di illecito erariale.

 

Inoltre, anche per quanto concerne la posizione di Patrimonio Trentino s.p.a. ed al di là della valutazione sulla coerenza, sulle finalità, sui limiti e sulla convenienza dei contratti conclusi – da verificarsi in rapporto alle direttive della Provincia, impartite con le deliberazioni di Giunta provinciale del 23 settembre 2008, n. 2888 e del 27 novembre 2009, n. 2647 – la Procura regionale riserva di valutare, se eventuali doverose iniziative a tutela del bilancio della Provincia siano state attivate da parte dell’Ente socio.

 

 

  1. L’utilizzo dell’avanzo di amministrazione 2018

 

Secondo quanto indicato nella Relazione dei revisori dei conti e secondo quanto riscontrato nel corso dell’istruttoria, risulta che sono stati utilizzati circa euro 1,4 milioni di quote vincolate e circa euro 3,5 milioni di quote accantonate (fondo contenzioso e fondo residui perenti) del risultato di amministrazione 2018.

 

Sono state applicate risorse della quota libera del risultato di amministrazione 2018, pari a circa euro 106,38 milioni, per spese di investimento, individuate nei capitoli n. 803572 (Fondo per la realizzazione di interventi di sistemazione del territorio da parte di soggetti privati ex l.p. n. 15/2015), n. 251050 (Spesa per il finanziamento alle scuole equiparate dell’infanzia per opere di edilizia), n. 612800 (Spesa per l’assegnazione di somme all’Apiae per interventi relativi al fondo unico per le agevolazioni in conto capitale a sostegno degli investimenti delle imprese).

 

Si ritiene che tale utilizzo, pur se non concretizza “spesa di investimento” in senso stretto, ma piuttosto “spesa per contributi agli investimenti”, in linea di principio non contrasti con le previsioni dell’art.42 d.lgs.n.118/2011, considerato che la nozione, ristretta, di spesa di investimento di cui all’art. dall’art. 3, comma 18, lett.

  1. g) ed h), della n. 350/2003 – la quale considera spesa di investimento solo quella connessa all’escussione di garanzie rilasciate dall’ente pubblico per determinate finalità – pare limitata alla sola definizione della spesa rilevante ai fini dell’indebitamento ai sensi dell’art.119 Cost.

 

Considerato tuttavia che la finalità della previsione dell’art.42 cit. pare essere quella di far sì che la quota libera del risultato di amministrazione sia impiegata con stabili ricadute favorevoli per il bilancio dell’Ente, liberato ad esempio da maggiori oneri legati a prestiti o da spese correnti non permanenti, nel caso delle spese di investimento, l’utilizzo dell’avanzo libero per spese di contributi agli investimenti è da ritenersi consentito – in accordo con l’indicata finalità normativa

– solo nei limiti in cui esso tenda a determinare ricadute positive sulle finanze

dell’ente in forma diretta e durevole.

 

Al contempo l’avanzo di amministrazione, oltre che per le altre finalità positivamente individuate dal citato art.42, potrà essere utilizzato per liberare il bilancio da spese correnti di carattere non permanente, per far fronte a pagamenti che, in ogni caso, rimarrebbero a carico delle risorse pubbliche.

 

Conseguentemente, se, come si è anticipato, in linea di principio non è ravvisabile un contrasto con la richiamata normativa contabile dell’art. 3, comma 18, lett. g) ed h), della l. n. 350/2003 – dal momento che anche i contributi agli investimenti possono entro certi limiti tendere a determinare ricadute favorevoli per la spesa pubblica – tuttavia, nel caso di specie, non potrà che essere poi l’utilizzo concreto delle risorse a segnare il limite di una valutazione di rispetto o di violazione delle prescrizioni di legge, con ogni conseguenza, anche in termini di possibile responsabilità erariale, laddove si possano evidenziare utilizzi non consentiti dell’avanzo di amministrazione.

 

In tal senso, ad esempio, sarebbe dunque opportuno scindere quei contributi che in chiave sistemica si ripercuotono certamente in utilità anche di tipo gestionale per l’esercizio di funzioni di stretta competenza provinciale (ad es. contributi alle scuole private al fine di ampliare l’offerta formativa istituzionalmente attribuita alla Provincia) – i quali in senso lato possono essere equiparati ad una spesa di investimento – rispetto a quei contributi che non paiono corrispondere, in via neppure mediata, ad interessi dell’Amministrazione, in quanto incidenti esclusivamente sulla sfera privata dei soggetti beneficiari.

 

 

  1. Rimborso delle spese legali

 

L’art. 92, comma 1, L.P. 12/1983 prevede che “La Provincia rimborsa le spese legali, peritali e di giustizia sostenute dai propri dipendenti per la difesa nei giudizi civili, penali e contabili nei quali siano stati coinvolti per fatti o cause di servizio” anche allorquando “il dipendente abbia usufruito dell’amnistia intervenuta prima dell’esaurito accertamento giurisdizionale del reato ovvero in caso di accertata prescrizione del reato” (comma 3), estendendo l’applicazione delle citate disposizioni “ai componenti, che non appartengano all’amministrazione, di commissioni o comitati comunque denominati istituiti presso la Provincia” (comma 5-ter).

 

Su questo tessuto normativo si innesta la norma, asseritamente interpretativa, di cui all’art. 18 della L.P. n. 3/99, con la quale si dispone che il rimborso delle spese legali, peritali e di giustizia è riconosciuto anche per le spese “sostenute per la difesa nelle fasi preliminari di giudizi civili, penali e contabili […] anche nei casi in

 

cui è stata disposta l’archiviazione del procedimento […] volto all’accertamento della responsabilità amministrativa o contabile”, previo parere del competente consiglio dell’ordine degli avvocati.

 

A seguito del giudizio conclusosi con la decisione n. 4/PARI/2019 del 28 giugno 2018 – con la quale è stato parificato il rendiconto generale della Provincia Autonoma di Trento per l’esercizio 2018, ad eccezione, per quel che in questa sede rileva, del capitolo 151750-003 relativo alle spese legali – le Sezioni Riunite della Corte dei conti nella Regione Trentino – Alto Adige/Südtirol, con l’ampiamente motivata ordinanza n. 6/SS.RR./2019 del 28 giugno 2019, hanno sollevato la questione di legittimità costituzionale, in riferimento ai parametri stabiliti dagli artt. 3, 81, 97, 103, c. 2, 117, c. 2, lett. l) e art. 119, c. 1, dei citati articoli di legge provinciale, ed il giudizio è tutt’ora in corso.

 

Per tali ragioni anche per il rendiconto dell’esercizio 2019 non potrà che disporsi la sospensione del giudizio di parificazione relativamente al capitolo di bilancio n. 151750-003 del rendiconto 2019, per l’importo di euro 129.821,47, relativo ai rimborsi di spese legali disposti in favore di dipendenti sulla base della normativa attualmente al vaglio della Corte Costituzionale.

 

La Procura osserva poi che la questione del diritto al rimborso delle spese legali, relativamente all’an, si interseca con diverse tematiche relative al quantum del rimborso, per le quali si ritiene di dover effettuare alcune puntualizzazioni in merito alla natura ed alla funzione della speciale disciplina approvata nella Provincia di Trento.

 

Alla normativa operante per i dipendenti dello Stato, essenzialmente contenuta nelle previsioni del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, (“Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono  rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato”), si affiancano in ambito statale, quanto ai dipendenti degli enti locali, le previsioni dell’art.12 del CCNL 12.2.2002 dell’area della dirigenza, (“L’ente, anche a tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dirigente per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento delle funzioni attribuite e all’adempimento dei compiti d’ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi, ogni onere di difesa sin

 

dall’apertura del procedimento, facendo assistere il dirigente da un legale di comune gradimento”) e la sostanzialmente analoga previsione per il personale dell’area del comparto, di cui all’art.28 del CCNL del comparto Enti Locali (“L’ente, anche a tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dirigente per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti d’ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi, ogni onere di difesa sin dall’apertura del procedimento, facendo assistere il dipendente da un legale di comune gradimento”).

 

La giurisprudenza civile, amministrativa e contabile, sviluppatasi in sede applicativa con riferimento alle sopra indicate disposizioni, ha enucleato i tratti distintivi della disciplina del rimborso delle spese legali, la quale ha come evidente finalità quella di assicurare la certezza dello svolgimento delle funzioni pubbliche da parte dei funzionari dello Stato e degli enti locali, senza che il loro espletamento possa trovare ragione di ostacolo nel rischio che i medesimi funzionari debbano sopportare, a titolo personale, oneri economici per la difesa in giudizio per via del regolare svolgimento dei propri compiti d’ufficio.

E’ stato dunque affermato che: i) è escluso ogni automatismo nell’accollo delle spese legali da parte dell’Ente; ii) il procedimento deve essere connesso allo svolgimento dei compiti d’ufficio; iii) non deve sussistere conflitto d’interesse tra il dipendente e l’Amministrazione; iv) deve essere espresso il comune e preventivo gradimento del legale incaricato; v) dev’essere valutata la congruità della spesa; vi) il procedimento deve concludersi con formula assolutoria piena, che escluda, cioè, la ricorrenza del dolo o della colpa a carico del dipendente, (non essendo sufficiente, al fine dell’erogazione del rimborso, un’esclusione di responsabilità con formula dubitativa o con sentenza di mero rito).

 

In particolare, la necessità dell’intervento di una pronuncia che esclusa la responsabilità del dipendente nei fatti contestati, non è nella materia in esame, un elemento estrinseco, fine a se stesso, ma assume rilievo secondo le finalità sottese a tutte le sopra citate normative: è dunque affermazione ricorrente nella giurisprudenza di settore quella secondo la quale il rimborso delle spese legali, ben lungi dal configurare un diritto soggettivo pieno del dipendente, corrisponde invece alla necessità di salvaguardare gli interessi dell’Amministrazione, laddove i suoi dipendenti siano coinvolti in vertenze che in verità evidenziano il corretto esercizio del munus publicum.

 

Ciò significa, in buona sostanza, che l’ottica in cui ci si deve porre nello scrutinare la disciplina del rimborso delle spese legali non può che essere quello della tutela dell’Amministrazione, prima ancora che del dipendente. E solo in tanto e in

 

quanto l’interesse dell’Amministrazione alla tutela della sua imparzialità coincida con l’interesse del dipendente alla sua difesa in giudizio, risulta legittimato dalle norme il rimborso delle spese legali sostenute (o da sostenersi) da parte del dipendente.

 

In tali termini trovano spiegazione e fondamento, in applicazione delle previsioni dell’art.97 della Costituzione quale norma di presidio del buon andamento e dell’imparzialità dell’agire amministrativo, le previsioni che, in ambito statale e se pur con alcune differenti risvolti applicativi, impongono all’Amministrazione, tra i diversi adempimenti, quelli di esprimere il previo gradimento del legale prescelto dal dipendente, di valutare la congruità della spesa e di escludere qualsiasi profilo di conflitto di interesse (in ciò infatti si risolve la pronuncia che esclude la responsabilità del dipendente).

 

Fatta tale necessaria premessa, si riscontra, anzitutto, una significativa deviazione della disciplina provinciale rispetto ai succitati principi operativi, come si era già ampiamente riscontrato dall’ordinanza n.6/SS.RR./2019 del 28 giugno 2019 relativamente ai profili ivi esaminati afferenti l’an della liquidazione.

 

Nell’ambito dei giudizi di responsabilità contabile, poi, ferme restando le sopra ricordate finalità, si è avuta un’autonoma evoluzione della disciplina che ha da ultimo portato il codice di giustizia contabile a prevedere all’art.31, nella parte qui rilevante, che “2. Con la sentenza che esclude definitivamente la responsabilità amministrativa per accertata insussistenza del danno, ovvero, della violazione di obblighi di servizio, del nesso di causalità, del dolo o della colpa grave, il giudice non può disporre la compensazione delle spese del giudizio e liquida, a carico dell’amministrazione di appartenenza, l’ammontare degli onorari e dei diritti spettanti alla difesa. 3. Il giudice può compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, quando vi è soccombenza reciproca ovvero nel caso di assoluta novità della questione trattata o mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti, ovvero quando definisce il giudizio decidendo soltanto questioni pregiudiziali o preliminari”. Con ciò rimane superata la precedente previsione dell’art.10 bis del d.l. 203/2005, a termini del quale, nella sua ultima formulazione, “Le disposizioni dell’articolo 3, comma 2-bis, del decreto- legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, e dell’articolo 18, comma 1, del decreto- legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito, e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all’articolo 91 del codice di procedura civile, non può disporre la compensazione delle spese del giudizio e liquida l’ ammontare degli onorari e diritti spettanti alla

 

difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate all’amministrazione di appartenenza”.

 

L’effetto più marcatamente evidente del raffronto tra le due discipline, quella attualmente vigente e quella oramai superata, è l’assorbenza della valutazione del Giudice contabile sulla liquidazione delle spese, che definisce in termini esclusivi il giudizio anche con riferimento al rimborso delle spese in favore del dipendente, di fatto ponendole carico dell’Amministrazione di appartenenza, senza che vi possa più essere una diversa valutazione da parte dell’Avvocatura dello Stato, e che onera il dipendente, se del caso, di impugnare la relativa statuizione.

 

Nonostante la sopravvenienza della richiamata disciplina statale, la normativa della Provincia di Trento dell’art.92, comma 3, della citata L.P. n. 12/1983 ponendosi in significativo contrasto sia con le previsioni di carattere generale operanti per i dipendenti dello Stato e degli enti locali, sia con la disciplina speciale del giudizio contabile di cui all’art.31 d.lgs.174/2016, prevede che “Il rimborso delle spese legali è limitato a quelle sostenute per un solo difensore e per non più di due consulenti tecnici, detratto quanto liquidato a favore del dipendente nel giudizio civile, penale e contabile o quanto riconosciutogli da un’eventuale assicurazione. Per il giudizio davanti alla Corte di cassazione sono rimborsate le spese legali sostenute fino a due difensori” (nel caso del Giudizio contabile, il rimborso risulta poi essere pieno, in quanto anche le spese liquidate dalla Sezione giurisdizionale della Corte dei conti sono per legge, poste a carico dell’Amministrazione).

 

Quanto al primo profilo di contrasto con la disciplina prevista per i dipendenti dello State degli Enti locali vigente in ambito statale, si riscontra il totale sovvertimento della finalità della disciplina, che non è quella di rimborsare sic et simpliciter un dipendente quale beneficio legato alla sua funzione pubblica, ma quella di far gravare sull’Amministrazione – nella ricorrenza di certi presupposti gli oneri – della difesa in giudizio, laddove l’interesse difensivo del dipendente coincida con quello dell’Amministrazione. E conseguentemente – lasciando da parte gli ulteriori presupposti per il rimborso – non si dovrebbe poter prescindere, da una valutazione di congruità della spesa, da effettuarsi secondo le procedure previste dalle norme di legge, e, nel caso di specie, da ultimo, tale valutazione è stata appunto rimessa alla valutazione del Giudice contabile, all’esito del giudizio di responsabilità.

 

Quanto al secondo profilo, è ancor più evidente il diretto contrasto con la disciplina di settore del giudizio di responsabilità erariale , la quale rimette ogni valutazione sul rimborso delle spese del giudizio di responsabilità amministrativa

  • tassativamente ed in via esclusiva – al Giudice contabile, senza che possa procedersi a diversa liquidazione, salvo il caso di revisione in appello della statuizione della sentenza sul rimborso delle

 

A tali riscontrati profili di discrasia se ne aggiunge uno ulteriore, di natura operativa, riscontabile alla luce della stessa regolamentazione interna approvata dalla Provincia di Trento, la quale, nell’ambito dell’affidamento di incarichi a legali del libero foro, ha previsto (vedi da ultimo nota prot.n.265749 dell’8.5.2018 del Dirigente Generale dell’Avvocatura) dei parametri di liquidazione per i compensi professionali che riducono l’ammontare delle parcelle in termini percentuali. Si evidenzia quindi la singolare conseguenza che la Provincia di Trento si trova oggi a rimborsare interamente le parcelle professionali di legali esterni per difese (dei suoi dipendenti) che possono per nulla o solo in parte coincidere con l’interesse alla difesa della Provincia stessa – elemento che, come detto, dovrebbe in verità guidare sin da principio la determinazione di rimborsare o meno le spese legali sostenute dai dipendenti – ed a compensare solo in parte, sulla base della regolamentazione interna, quelle difese (dell’Amministrazione) che, invece, corrispondono a pieno alle proprie esigenze di difesa in giudizio.

 

Venendo a questo punto, sulla scorta di tali considerazioni, all’esame dell’ultima questione che si è evidenziata nel corso dell’istruttoria, ovvero quella del rimborso, sul capitolo di spesa n. 151750-003, di spese legali in misura difforme e superiore rispetto a quelle liquidate dal Giudice contabile all’esito di giudizi di responsabilità amministrativa (per un totale di euro 14.128,35), osserva la Procura erariale che anche tale spesa non potrà al momento essere parificata, dovendosi previamente attendere la decisione della Corte Costituzionale che, sebbene non direttamente coinvolgente la norma poco sopra esaminata, potrà presumibilmente esprimersi anche rispetto a profili che direttamente o indirettamente possono incidere anche sull’operatività dell’art.92, comma 2 della L.P. n. 12/1983.

 

Ad ogni buon conto, ad avviso della Procura, sono stati evidenziati ulteriori e propri profili di contrasto con gli artt. 3, 81, 97, 103, c. 2, 117, c. 2, lett. l) e art. 119, c. 1, della Costituzione, i quali allo stato – e verosimilmente anche all’esito del giudizio di legittimità costituzionale a tutt’oggi pendente su diverse parti dello stesso art.92 cit., ed anche per il caso di rigetto – ne imporrebbero l’autonoma rimessione alla Corte Costituzionale, sempre che le SS.RR. non ritenessero l’irrilevanza di un incidente di costituzionalità valutando che, nell’ambito di un

 

corretto rapporto tra fonti normative, l’art.92, comma 2 della L.P. n.12/1983, debba ritenersi non operante a seguito dell’intervento dell’art.31 del d.lgs.174/2016, non potendo operare in una materia di intervento esclusivo dello Stato quale quello della giurisdizione delle norme processuali ai sensi dell’art. 117 lett. l) la speciale clausola di adeguamento di cui all’art.2 d.lgs.n266/1992.

In tale ultimo caso, non si potrà che addivenire ad un giudizio di non parifica delle relative voci del capitolo di spesa.

 

 

  1. Clausole di salvaguardia e spese di personale

 

La tematica delle indennità o incrementi retributivi, correlati a incarichi precedentemente conferiti, ma non più ricoperti al momento della liquidazione e percezione di detti emolumenti, è stata oggetto di ampio approfondimento da parte delle Sezioni Riunite e della stessa Procura erariale in occasione dei giudizi di parificazione dei bilanci dei precedenti esercizi.

 

Già in occasione della parifica del Rendiconto 2017, si erano esclusi dalla parificazione i capitoli di bilancio relativi agli impegni ed ai pagamenti effettuati per retribuzioni di posizione della fascia più favorevole in godimento in virtù di specifiche clausole di salvaguardia. Si era infatti ritenuto che la previsione di tali riconoscimenti avvenisse in contrasto con il divieto di cui all’art. 7, c. 5, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 a termini del quale “Le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”.

 

Analoghi rilievi la Procura erariale aveva sollevato per i medesimi capitoli di spesa n. 959501, n. 959502, n. 959510, n. 259601, n. 259602 e n. 259603 in riferimento all’esercizio 2018, ravvisando, ulteriormente, il mancato adeguamento della Provincia al precedente giudicato di parifica. La Provincia aveva peraltro sospeso il pagamento della maggior quota della retribuzione di posizione, per quanto solo per i casi di passaggio a incarichi inferiori verificatesi in data successiva alla decisione n. 3/PAR/2018.

 

Il principio che debba sussistere piena corrispettività tra la retribuzione erogata e lo svolgimento di specifici incarichi di livello dirigenziale – di guisa che non è possibile mantenere un trattamento economico allorquando l’incarico che lo legittimava sia venuto a cessare – è stato ripetutamente applicato dalla giurisprudenza ed è stato da ultimo ribadito dalla recentissima sentenza n. 92 del 9.6.2020 della III Sezione Centrale d’Appello della Corte dei conti.

 

Pur dovendosi richiamare i medesimi rilievi già effettuati in occasione dei giudizi di parificazione dei rendiconti degli esercizi precedenti, la Procura prende atto che con la deliberazione di Giunta n.1131 dell’1.8.2019 la Provincia di Trento, nell’adottare nuovo provvedimento di sospensione dei pagamenti previsti dalle ridette clausole di salvaguardia, ha incaricato l’APRAN (Agenzia provinciale per la rappresentanza negoziale) di attivare trattative per la loro revisione, la quale non potrà avvenire che nel rispetto della normativa vigente.

 

 

  1. Contributo di euro 34.684,52 e relativi residui in favore del Circolo dei dipendenti (art.22 L.P. 1/1988)

 

Si riscontra che nonostante le previsioni dell’art.9, comma 1 e 2, della legge n.537/1993 recante “Interventi correttivi di finanza pubblica”, il quale ha disposto che “1. E’ abrogata ogni disposizione che fa obbligo o consente alle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, in qualsiasi forma e a qualunque titolo, di attribuire risorse finanziarie pubbliche o di impiegare pubblici dipendenti in favore di associazioni e organizzazioni di dipendenti pubblici escluse quelle aventi natura previdenziale o assistenziale, nonché gli enti con finalità assistenziali a favore del personale delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. L’uso di beni pubblici può essere consentito ad associazioni e organizzazioni di dipendenti pubblici, se previsto dalla legge, solo previa corresponsione di un canone determinato sulla base dei valori di mercato” (nel testo risultante a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 10 del D.L. 8 agosto 1996, n. 437, convertito con modificazioni dalla L. 24 ottobre 1996, n. 556, il quale ha fatto salve le associazioni e le organizzazione aventi natura previdenziale o assistenziale, nonché gli enti con finalità assistenziali a favore del personale delle Forze armate, delle Forze di Polizia e del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco), la specifica disposizione dell’art. 22 della L.P. n.1/1988 dispone che “Al fine di favorire lo sviluppo, lo svolgimento e l’incremento delle attività di carattere culturale, sportivo e ricreativo-assistenziale dei propri dipendenti, anche per il tramite di organismi ricreativi dagli stessi costituiti, la Giunta provinciale è autorizzata ad intervenire a favore dei medesimi organismi mediante la concessione annuale di contributi finanziari nonché l’uso gratuito di locali ed altri beni e servizi appartenenti al patrimonio provinciale che abbiano come fine l’attuazione di iniziative dirette a secondare il proficuo impiego del tempo libero dei medesimi dipendenti ed altresì a sviluppare le loro qualità intellettuali, fisiche e culturali” e dunque, in contrasto con quanto previsto dall’ordinamento statale ha continuato a consentire nel corso del tempo sia attribuzioni finanziarie in favore del circolo dei dipendenti della Provincia, sia l’utilizzo di locali, beni e servizi.

 

 

La previsione statale, che si indirizza a tutte le amministrazioni pubbliche, ivi comprese le Province (rilevandosi l’autonomia dell’elenco complessivo delle amministrazioni pubbliche oggi contenuto nell’art.1, coma 2 del d.lgs.165/2001 rispetto alle specificazioni soggettive dei limiti e dei vincoli applicativi previsti in altre disposizioni della stessa normativa statale), al di là della sua espressa formulazione (“E’ abrogata ogni disposizione…”), pone evidentemente un divieto di carattere generale all’attribuzione di contributi finanziari in favore di soggetti privati, come reso palese sia dal contenuto della norma (…in qualsiasi forma ed a qualsiasi titolo…) sia dalle modifiche successivamente introdotte dal d.l. n.437/1996, (il quale appunto, lascia vigenti le previsioni che legittimano attribuzioni finanziarie a certe tipologie di associazioni ed organizzazioni, valutandone, evidentemente, il preminente interesse pubblico), sia ancora dalle ulteriori previsioni dello stesso art.9 citato.

 

Al riguardo si osserva, preliminarmente, che il richiamo operato dalla Provincia di Trento alla previsione di riserva di cui all’art. dell’art. 2, del d.lgs. n. 266/1992, quale meccanismo che prevede la permanente vigenza di normative provinciali contrastanti con la normativa statale – sino al momento della loro dichiarazione di illegittimità costituzionale – non pare correttamente effettuato laddove la materia oggetto di intervento statale, nel caso di specie l’ordinamento civile e la concorrenza, risultano riservate in via esclusiva allo Stato.

In tali termini, molteplici interventi della Corte Costituzionale hanno chiarito i limiti operativi dell’art.2 del d.lgs. n.266/1992, con la specificazione che tale previsione non trova applicazione nelle ipotesi in cui venga in rilievo una materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato (ex plurimis Corte Cost.n.282014, n.183/2012, n.112/2011).

 

Peraltro, risulta evidente che la norma statale, interviene non già nel settore della gestione del patrimonio, ma, eventualmente, nel settore del coordinamento finanziario, con evidenti obblighi di adeguamento della sua normativa da parte della Provincia Autonoma, secondo le previsioni dell’art.117, comma 3 della Costituzione e dello stesso art.2 d.lgs. n.266/1992.

 

Si deve dunque eccepire, in via di subordine, l’illegittimità costituzionale della previsione dell’art. 22 della L.P. n.1/1988, per violazione delle previsioni dell’art.117, comma 3, della Costituzione, dell’art.97 dello Statuto di Autonomia

D.P.R. 31 agosto 1972, per il tramite dell’art.2 del d.lgs. n.266/1992, e degli artt.81 e 97 della Costituzione, i quali implicano anche la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione sotto il profilo finanziario.

 

Al di là delle questioni di stretto diritto, la Procura erariale non può che rappresentare le proprie perplessità a fronte della spesa qui in esame, anche in considerazione dell’estrema genericità dei suoi fini, (…l’attuazione di iniziative dirette a secondare il proficuo impiego del tempo libero dei medesimi dipendenti ed altresì a sviluppare le loro qualità intellettuali, fisiche e culturali”), ben diverse da quelle specifiche esigenze e finalità di pubblico interesse, di carattere previdenziale ed assistenziale, che del tutto ragionevolmente, anche nell’ordinamento statale, possono legittimare attribuzioni di tale natura, sia sotto il profilo finanziario che sotto il profilo della concessione di utilizzo dei beni dell’Amministrazione.

 

Infatti, pur a fronte di un sistema che coerentemente ad esigenze di parità e di libera concorrenza, ha disposto la cessazione ed, ulteriormente, il divieto di qualsiasi contribuzione pubblica diretta ad associazioni e organizzazioni private, la normativa provinciale consente invece la riserva di una singola posizione di privilegio, esclusivamente in favore dei suoi dipendenti, i quali, tra l’altro, a termini di legge, non devono neppure necessariamente essere organizzati collettivamente per poter beneficiare dei contributi di cui all’art.22 L.P. n.2/1988, essendo il contributo di risorse, di beni o di servizi erogabile ai dipendenti “…anche per il tramite di organismi ricreativi dagli stessi costituiti”.

 

Non si possono peraltro sottacere le evidenti criticità applicative della disposizione, che hanno portato in passato alla sospensione dell’erogazione del contributo economico e, per quanto concerne la Procura contabile, all’apertura di ben due diverse istruttorie per danno erariale, le quali, ancora in corso, verranno quanto prima definite.

 

 

  1. Conclusioni

 

Per tutto quanto sopra esposto, la Procura conclude chiedendo:

 

  1. di sospendere il giudizio di parifica relativamente al capitolo di bilancio n.151750-003 del rendiconto 2019, relativamente all’importo complessivo di euro 143.940,82, (come in parte espositiva determinato), nell’attesa della decisione della questione di legittimità costituzionale sollevata con ordinanza di codeste Sezioni Riunite n.6/SS.RR./2019 del 28 giugno 2019, riservando all’esito della sospensione, ed al successivo giudizio di riassunzione, la proposizione di autonoma questione di legittimità costituzionale dell’art.92, comma 2, della L.P. n.12/1983 (nella parte in cui detta norma consente la liquidazione di spese legali in misura difforme e superiore a quella indicata dalla Sezione giurisdizionale della

 

Corte dei conti ai sensi dell’art.31 del d.lgs.n.174/2016), per violazione degli artt. 3, 81, 97, 103, c. 2, 117, c. 2, lett. l) e art. 119, c. 1, della Costituzione;

 

  1. ove non si ravvisino ragioni sufficienti per disporne la mancata parificazione, di sospendere il giudizio di parifica relativamente al capitolo di bilancio n. 151750 del rendiconto 2019, relativamente all’importo complessivo di euro 684,52 ed agli importi di cui ai relativi residui, nell’attesa della decisione della questione di legittimità costituzionale sollevata con ordinanza di codeste Sezioni Riunite n.6/SS.RR./2019 del 28 giugno 2019, riservando all’esito della sospensione ed al successivo giudizio di riassunzione la proposizione di questione di legittimità costituzionale dell’art. 22 della L.P. n.1/1988, per violazione delle previsioni dell’art.117, comma 3, della Costituzione, dell’art.97 dello Statuto di Autonomia

D.P.R. 31 agosto 1972, per il tramite dell’art.2 del d.lgs. n.266/1992, e degli artt.81 e 97 della Costituzione.

 

  1. La parificazione della restante parte del Rendiconto generale della Provincia autonoma di Trento per l’esercizio 2019, nelle sue componenti del conto del bilancio, del conto economico e dello stato patrimoniale, con esclusione delle seguenti poste contabili:

 

– capitoli di spesa n. 959510, n. 959501, n. 959502, n. 259600, n. 259602, n.

259603

 

 

IL VICE PROCURATORE GENERALE

 

Roberto Angioni

 

 

 

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