Quorum più basso nei referendum provinciali. Sui due disegni di legge dei 5 stelle e del Pd l’esame in Prima Commissione proseguirà il 15 maggio e il voto finale in aula slitta a fine giugno. Mediazione possibile se la Giunta “aprirà” alla proposta del Pd di adottare la soluzione contenuta nel ddl parlamentare che prevede la validità dei referendum abrogativi se i “sì” sono più dei “no” e sono espressi dal 25% degli aventi diritto al voto. Le audizioni del professore Toniatti e dell’associazione Più Democrazia.

In tema di quorum per la validità dei referendum abrogativi, quando mercoledì 15 maggio la Prima Commissione, riunitasi oggi, si ritroverà nuovamente a palazzo Trentini saprà se la Giunta avrà deciso di non scostarsi dalla disponibilità ad abbassare fino a non più del 40% la soglia che oggi per la validità delle consultazioni popolari la legge provinciale 3 del 2003 fa coincidere con la partecipazione della maggioranza degli aventi diritto al voto, oppure di contribuire alla ricerca di una mediazione tra di due ddl attualmente in discussione.

Mediazione che potrebbe permettere alla Commissione di lavorare all’unificazione dei due testi proposti entrambi da consiglieri di minoranza, ma aderenti a gruppi diversi. Si tratta dei ddl 2 del Movimento 5 stelle, sottoscritto anche da Futura 2018, Autonomisti popolari e da due esponenti del Patt. E del ddl 6 promosso dai 5 rappresentanti del Pd. Testi accomunati solo dall’obiettivo di modificare la normativa provinciale in materia (la lp 3 del 2003), ma nettamente distinti nella scelta del “fino a dove” abbassare l’asticella del quorum. Oggi la soglia della maggioranza degli aventi diritto al voto è da tutti giudicata troppo alta. Ma il ddl dei 5 stelle, che era nato 7 anni fa da un’iniziativa popolare con il sostegno di migliaia di firme, la cui versione originaria prevedeva l’azzeramento del quorum, è stato poi “ammorbidito” nella scorsa legislatura e rilanciato in questa, abbassa la soglia al 20% degli aventi diritto al voto. Il ddl del Pd stabilisce invece che al referendum debba partecipare “almeno la metà della percentuale media dei votanti sugli aventi diritto” che si sono recati alle urne alle ultime elezioni provinciali. La Prima Commissione ha effettuato oggi le audizioni con il professor Toniatti dell’Università di Trento e con Daniela Filbier, referente dei firmatari della petizione popolare 1 a sostegno del ddl dei 5 stelle.

L’apertura dell’assessore ad una valutazione della proposta del capogruppo del Pd.
A riservarsi di valutare con l’esecutivo e la maggioranza la possibilità di non ribadire il quorum che per la Giunta non dovrebbe scendere sotto il 40%, trovando un punto d’incontro tra i due ddl, è stato oggi l’assessore agli enti locali, riassetto istituzionale e rapporti con il Consiglio, al termine della seduta della Commissione, alla quale è intervenuto. La sua apertura è emersa a fronte della proposta avanzata dal capogruppo del Pd, di prendere in considerazione una “terza via” rispetto ai due provvedimenti in discussione. Quale? Il disegno di legge attualmente all’esame del Parlamento, frutto anch’esso di mediazione politica, che prevede di considerare validi i referendum abrogativi in Italia a due condizioni: che i “sì” superino i “no” e che siano espressi da almeno il 25% degli aventi diritto al voto.

In tal modo alle urne saranno sollecitati a recarsi molti più aventi diritto, non solo tra i favorevoli ma anche tra i contrari al quesito, se vorranno prevalere sui “sì”. Si supererebbe in tal modo – ha spiegato il capogruppo del Pd – l’effetto distorsivo astensionistico prodotto dall’attuale quorum, troppo elevato, della partecipazione del 50% più uno degli aventi diritto al voto, imposto per poter considerare validi i referendum abrogativi. Soglia che induce i contrari ad astenersi e a lavorare per l’astensione caricando sulle spalle dei favorevoli non solo la responsabilità di far vincere i “sì”, ma anche l’onere di portare alle urne la maggioranza assoluta degli aventi diritto, compreso chi è deciso a votare “no”. Mission impossible. “Si è arrivati così – ha concluso l’esponente del Pd – prima allo svuotamento e poi alla fine dell’esperienza del referendum abrogativo in Italia”.

Minoranze alla ricerca di una possibile mediazione.
La proposta ha incontrato il consenso dell’UpT, il cui rappresentante ha considerato questa soluzione “un buon compromesso” perché si otterrebbe un “quorum qualificato” e ci si avvicinerebbe alla soglia del 40% degli aventi diritto al voto, al di sotto della quale per ora la Giunta ritiene di non poter scendere.
Disponibile a ragionare su soluzioni come questa si è detto anche il capogruppo del Patt, tra i firmatari del ddl dei 5 stelle, “purché il Consiglio porti a compimento il percorso legislativo”. Per questo ha invitato la Giunta ad apprezzare la possibilità di arrivare, “con un po’ di elasticità” e in tempi brevi ad aprire la strada alla elaborazione, a partire dai due ddl, di una proposta unitaria, evitando che vi siano vinti e vincitori. E dimostrando la capacità di “sviluppare una mediazione virtuosa”.
L’assessore ha precisato di non conoscere la proposta nazionale in discussione sul quorum legato al 25% dei favorevoli, che va effettivamente nella direzione di far partecipare il 50% degli aventi diritto. E si è impegnato ad approfondire il tema con la Giunta senza precludere la disponibilità ad una mediazione. “Sul tema – ha concluso – la Giunta ha una posizione unitaria, ma ci confronteremo con la maggioranza per valutare questa proposta”.
La presidente della Commissione ha ricordato che questa dovrebbe essere la seduta conclusiva, se il ddl dovesse andare in Aula in maggio. Se invece si decidesse di cercare una formulazione nuova e condivisa l’esame in Aula slitterebbe al mese prossimo.
Il consigliere dei 5 stelle ha espresso la preoccupazione che dopo 7 anni di attesa il ddl non approdi ancora una volta in Aula. Per questo ha inizialmente ribadito l’obiettivo di tener fermo il testo da lui proposto. Tuttavia, dopo aver ottenuto da tutti la garanzia che si tratterebbe di rinviare l’esame e il voto conclusivi in Consiglio solo di qualche settimana (dalle sessione del 28, 29 e 30 maggio a quella del 18, 19 e 20 giugno) ha accolto la proposta di lavorare ancora sul ddl in Commissione.
Il primo firmatario del ddl del Pd ha ribadito la volontà di tentare la strada di un ddl congiunto. Questo vuol dire rinunciare a volersi limitare a sventolare la bandiera del quorum al 20%.
La presidente della Prima Commissione ha osservato che la volontà emersa non sembra essere quella di procrastinare e di “menare il can per l’aia” ma di una mediazione politica intelligente per raggiungere un risultato migliore. “Rimandare di una tornata il ddl con questo impegno preciso non equivale a rimuovere il tema dall’agenda”.

LE AUDIZIONI

Poco prima la Commissione aveva effettuato due audizioni, consultando sui due ddl Roberto Toniatti, professore ordinario di diritto costituzionale comparato presso la facoltà di giurisprudenza dell’Università di Trento, e la referente dei firmatari della petizione numero 1 a sostegno del ddl 2, Daniela Filbier, accompagnata dall’ex parlamentare trentina Lucia Fronza Crepaz.

Toniatti: si punti alla qualità della democrazia e ad un’identità politica territoriale.
Toniatti ha evidenziato come i due disegni di legge abbiano una portata modesta perché non concorrono a modificare la forma di governo della Provincia, che resta ancorata al modello della democrazia rappresentativa, la cui forma è “semiparlamentare”. A suo parere questi due progetti di legge considerano la democrazia diretta uno strumento di integrazione e di correzione puntuale all’attuale forma di governo contrassegnata dalla democrazia rappresentativa. I due testi si dimostrano inoltre disattenti al fenomeno della democrazia partecipativa, oggetto degli sviluppi innovativi più rilevanti degli ultimi 10 anni. La democrazia partecipativa consente infatti ai cittadini forme capillari e diffuse di coinvolgimento nei processi decisionali. Il Trentino, ha ricordato il professore, conosce varie forme di democrazia partecipativa, che però sono occasionali. A suo tempo si era tentato di razionalizzare la materia: nel maggio 2014 il Consiglio provinciale approvò la mozione 22 sulla democrazia partecipativa e successivamente promosse una conferenza di informazione sull’argomento. Il confronto tra diverse esperienze regionali di altri Paesi europei, mostra che dare più spazio alla democrazia partecipativa potrebbe attenuare il conflitto tra democrazia rappresentativa e democrazia diretta. Toniatti ha poi riassunto le sue osservazioni puntuali agli articoli dei due ddl (vedi il documento allegato, da lui distribuito alla Commissione) e risposto alle domande dei consiglieri.

La discussione sull’intervento del professore.
Il consigliere dei 5 stelle, primo firmatario del ddl 2, gli ha chiesto cosa pensi delle due due critiche più consuete rivolte agli strumenti della democrazia diretta: la prima sostiene che in tal modo piccole minoranze organizzare possono determinare le decisioni riguardanti un’intera comunità; la seconda è che gli interventi dei cittadini possono bloccare o rallentare l’attività legislativa di un governo incaricato dagli elettori di attuare un programma. Toniatti ha risposto che risposto che i cittadini hanno la possibilità di contrapporsi al prevalere di minoranze organizzate e che gli istituti di democrazia diretta hanno una funzione pedagogica. Perché inducono ad informarsi e ad intervenire. L’indice di successo della politica non è fare molte leggi ma leggi buone. In secondo luogo secondo il professore è infondato il rischio che i cittadini con la democrazia diretta impediscano ad una maggioranza di governare. Con la democrazia diretta gli stessi cittadini che hanno condiviso l’indirizzo programmatico di un governo hanno semplicemente la possibilità di dissentire da alcuni obiettivi. Condividere un indirizzo non significa automatico sostegno a tutte le iniziative di un governo.

Alla domanda di un consigliere del Pd sul tipo di quorum proposto dal ddl da lui firmato, Toniatti ha risposto che l’indicazione di una soglia del 20% o di un’altra simile va messa in rapporto a cosa si vuole favorire. Il 50% del quorum di affluenza alle urne lascia la produzione legislativa esclusivamente in mano al Consiglio e quindi qualunque soglia inferiore a questa è meno restrittiva e penalizzante per la democrazia. C’è poi a suo avviso un possibile conflitto di interessi per un Consiglio provinciale che legifera in materia di democrazia diretta e approfitta della potestà di disciplinare la materia per trattenere il più possibile per sé questo potere.

Ad una consigliera della Lega che ha chiesto se con un abbassamento così drastico del quorum si rischi un abuso dello strumento referendario, il professore ha risposto che va apprezzato il fatto che la democrazia diretta susciti il confronto tra i cittadini a prescindere da chi vinca un referendum. E poi anche se vi può essere un abuso non è detto che questo si traduca in vittorie referendarie. L’obiettivo non è la vittoria ma la crescita culturale dei cittadini. Del resto l’abuso può esservi anche nel caso di un Consiglio che non produca leggi quando ve ne sarebbe bisogno. Per Toniatti l’obiettivo che si dovrebbe porre una comunità piccola come il Trentino dovrebbe essere quello della “qualità” della democrazia. Si tratta di trovare un sistema equilibrato di strumenti di partecipazione per favorire il raggiungimento di questo obiettivo. Correndo anche il rischio dell’abuso che però può produrre buoni risultati.

Il capogruppo di Futura 2018 ha chiesto a Toniatti se ha qualche strada da suggerire perché si vada verso una riforma più strutturale e la qualità della democrazia. Toniatti ha detto di non avere consigli da dare in tal senso, ma ha ribadito che a suo avviso l’attuale democrazia rappresentativa si dovrebbe integrare con la democrazia partecipativa. Al riguardo ha ricordato che nei primi anni ‘90 l’allora consigliere regionale Benedikter disse di essere contrario alla democrazia diretta, aggiungendo però che sarebbe favorevole se questa fosse espressione di una cultura politica alpina. La sua frase esprimeva l’idea di una identità politica territoriale. La domanda da porsi allora è: il Trentino ha una sua identità politica territoriale? Se il rifiuto dell’omologazione nazionale dovesse passare anche attraverso istituti di partecipazione più diretti e articolati dei cittadini, coinvolgendo i territori, questo a suo avviso sarebbe positivo. Ecco perché secondo Toniatti converrebbe utilizzare vari strumenti partecipativi.

Più Democrazia: imitare la legge approvata dalla Provincia di Bolzano.
Daniela Filbier, referente dei firmatari della petizione numero 1 presentata a sostegno del ddl 2, accompagnata dall’ex deputata Lucia Fronza Crepaz, ha ricordato che questa è la terza legislatura in cui il tema della modifica della normativa sul referendum è sottoposto all’attenzione del Consiglio provinciale. “I risultati in questi 7 anni di lavoro di Più Democrazia – ha osservato – sono stati pari a zero. Miglio è andata in campo comunale grazie ad un intervento legislativo regionale del 2014. l’abbassamento per legge al 25 e 30% del quorum nelle amministrazioni locali di tutta la regione è stato un importante progresso in termini di democrazia diretta. Nella provincia di Bolzano nel luglio 2018 la legislatura si è chiusa con l’approvazione in Consiglio di una legge sulla democrazia diretta completa e strutturale. Il quorum è stato fissato al 25%. A Trento nello stesso periodo il Consiglio provinciale ha invece rifiutato di discutere del tema in Aula. La petizione lanciata da Più Democrazia nel novembre scorso ha chiesto di tornare a parlarne in questa legislatura ripartendo dal punto in cui si era rimasti. Ha riconosciuto all’ex presidente della Provincia di aver favorito il negoziato per accogliere questa proposta di ddl “minimale”.

Ora Più Democrazia chiede che l’Aula si esprima in modo trasparente sull’argomento. E in particolare su 7 punti qualificanti: l’abbassamento del quorum al 20% (già frutto di un negoziato perché Più democrazia chiedeva il quorum zero); una Commissione per i referendum istituita a inizio legislatura; l’ampliamento della finestra di celebrazione dei referendum nell’arco di una legislatura (tenendo conto, ad esempio che il Svizzera le votazioni per i referendum sono previste 4 volte all’anno e sono già programmate per i prossimi 20 anni); una informazione pubblica di qualità perché democrazia diretta non è democrazia digitale o dei clic. La tecnologia è solo uno strumento (in Svizzera il voto avviene per via postale); non è plebiscitaria, non è assemblearismo. Gli istituti referendari sono stati creati per essere nella disponibilità dei cittadini e delle minoranze. Le richieste di referendum devono venire dai cittadini. I plebisciti vengono dal potere politico. La democrazia diretta è una metodologia precisa e rigorosa che evita e riduce al minimo questi rischi. In questo l’informazione svolge un ruolo importantissimo.

Fronza Crepaz ha aggiunto due ragioni per incoraggiare l’approvazione di questo ddl: la prima è che democrazia diretta non è contro la democrazia rappresentativa ma aiuta quest’ultima a svolgere il proprio compito e a raggiungere i propri fini; in secondo luogo le persone hanno voglia di partecipare se però vi è potere sul tavolo. Non si può chiedere partecipazione se non vi è davvero possibilità di partecipare e di incidere sulle decisioni. La democrazia diretta è un modo per portare alla luce e dentro il dovere di prendere decisioni il sapere diffuso dei cittadini. I cittadini devono poter disporre di canali regolati per poter dire la loro. Fronza Crepaz ha concluso: se la partecipazione non la regolate, la subirete.

La discussione. L’esame finale in Aula a fine giugno.
Il capogruppo del Patt ha ricordato i dubbi manifestati alla fine della precedente legislatura in merito a questa proposta normativa. La firma da lui posta oggi in calce al ddl 2 indica un sostegno ai promotori dell’iniziativa popolare. Ha ricordato che nella passata legislatura il ddl non era approdato all’Aula non perché la Giunta l’abbia impedito, ma perché non vi erano garanzie che il testo approvato in Commissione sarebbe stato rispettato. E perché alcune parti politiche dichiararono che quel livello di mediazione raggiunto non era soddisfacente. Il capogruppo del Patt ha anche chiesto come intendano muoversi i firmatari della petizione rispetto alle difficoltà emerse in Prima Commissione in merito al quorum indicato dal ddl 2.

Il capogruppo del Pd ha illustrato la ratio del ddl del proprio gruppo, ispirato ad una proposta di Augusto Barbera: si prende il livello di partecipazione dei cittadini nell’ultima votazione, e si considera la metà più uno del tasso di partecipazione. Ha poi segnalato l’esistenza di una terza proposta oggi all’esame del Parlamento. Il criterio di questa proposta è nuovo e interessante: per considerare valido un referendum i sì devono essere più dei no e rappresentare almeno il 25% degli aventi diritto al voto. E ha chiesto cosa pensino i firmatari della petizione di questa proposta.

Filbier, a proposito della possibilità di alzare il quorum del 20% proposto dal ddl sostenuto dai firmatari della petizione popolare, ha risposto che sarà l’Aula consiliare a decidere se questa soglia va bene o meno. La responsabilità sarà individuale e politica di ciascun consigliere. L’importante è che i consiglieri valutino le ragioni. “Non è un mercato, perché al di del 20, del 25 o del 28% ogni consigliere esprimerà una valutazione politica e una visione del mondo. Perché la questione non è trovare il modo migliore per evitare “incursioni” dei cittadini, ma rispondere alla domanda se si vuole o non si vuole favorire la loro partecipazione alla vita politica. “Deciderete voi: noi ci riserviamo la libertà di dire se la legge ci piace o non ci piace”. Infine ha citato il caso del Comune di Cavalese, dove il quorum per il referendum del 30% non è stato superato per 65 voti. Il quorum per i firmatari della petizione “è comunque e sempre lesivo della democrazia”, e la sua non opportunità è stata evidenziata dalla Commissione di Venezia.

Non piace quindi, ai firmatari della petizione sulla democrazia diretta, il “quorum qualificato” proposto dal capogruppo del Pd e oggetto del ddl all’esame del Parlamento. Per loro il testo è frutto di un negoziato con il Pd accettato dal ministro per arrivare ad una formulazione quanto più condivisa possibile senza dover chiedere la fiducia. Certo il quorum qualificato sarebbe comunque migliorativo, ma in Italia il problema è che gli istituti referendari non sono pienamente godibili a causa delle modalità di accesso. Dunque il problema esiste: questa assemblea legislativa intende affrontarlo e parlarne?

Fronza Crepaz ha ricordato che il quorum in origine era frutto della situazione dell’Italia del Dopoguerra, quando la percentuale di partecipazione al voto era altissima. Oggi la situazione è molto cambiata e la legislazione sul referendum dovrebbe prenderne atto anche in materia di quorum. “La questione è vostra – ha concluso: abbiate coraggio”.
Il consigliere 5 stelle ha presentato alcuni emendamenti al proprio ddl con cui intende recepire altre due proposte dei firmatari della petizione popolare sulla democrazia diretta: la prima per chiedere una semplificazione nella presentazione delle firme a sostegno della richiesta di referendum, perché le certificazioni elettorali dei promotori siano produrre dalla pubblica amministrazione; la seconda sull’informazione istituzionale da garantire in occasione dei referendum anche attraverso appositi opuscoli da distribuire ai cittadini perché possano votare consapevolmente. Norme queste già introdotte dalla Regione Valle d’Aosta e in Provincia di Bolzano.

L’assessore ha apprezzato le audizioni ma ribadito la non condivisione della Giunta alle proposte legislative emerse. Ha contestato in particolare l’affermazione del professor Toniatti secondo cui un quorum basso avrebbe una funzione pedagogica. Sbagliato, a suo avviso, sostenere che il quorum è addirittura lesivo della partecipazione, come pure che se a prendere l’iniziativa di un referendum è il potere politico la consultazione si trasforma in un plebiscito e ha quindi una valenza totalitaria. Anche l’affermazione che per motivare la partecipazione dei cittadini occorre mettere potere sul tavolo, non è condivisibile. Infatti la partecipazione ha valore non solo quando con l’esercizio di questo diritto si comanda.

Apprezzabile, invece, per l’assessore è l’affermazione di Toniatti che il Trentino deve dotarsi di una propria identità politica territoriale, che tuttavia non deve necessariamente essere quella della Svizzera anche se lì referendum ha un ruolo importante per la democrazia. Non è per pan-alpinismo che si può prendere come oro colato quel che fanno gli altri. Infine a suo avviso nella nostra provincia non vi sono difetti di partecipazione e di democrazia rappresentativa perché ogni volta che il corpo elettorale viene attivato risponde. Certo vi è un trend negativo anche nel Trentino, ma la partecipazione dei cittadini alle consultazioni elettorali è comunque più alta che nel resto d’Italia e dell’arco alpino. E ha concluso ribadendo la disponibilità della Giunta a condividere una nuova legge se il quorum fosse del 40%. Diversamente il parere rimarrà negativo.

L’esponente dei 5 stelle ha ricordato sul quorum il parere espresso dalla Commissione di Venezia, organo consultivo del Consiglio d’Europa sulle questioni costituzionali, invitata a pronunciarsi nel 2014 in merito al ddl da lui proposto. Il provvedimento venne giudicato in linea con la posizione dell’organismo. Il consigliere ha aggiunto che la soglia del 20% esprime la volontà di mediazione tra posizioni altrimenti inconciliabili e che una ventina di anni fa la Baviera adottò un quorum analogo, ottenendo il placet della Corte costituzionale dello Stato.

La Provincia dovrebbe quindi rifarsi alle buone prassi del patrimonio costituzionale europeo. A suo avviso Toniatti ha chiarito che lo strumento referendario è solo un piccolo tassello per far progredire la democrazia rendendo partecipe il popolo solo di alcune decisioni, come auspicato anche da Alcide Degasperi, Mortati e don Sturzo. Uno studio dimostra inoltre che proprio grazie ai referendum in Svizzera il cittadino medio è più preparato del politico medio tedesco, avendo la possibilità di esprimersi in modo assiduo su temi che lo riguardano direttamente. Anche la performance economica di un territorio e la qualità dei servizi della pubblica amministrazione migliorano perché vi sono strumenti di partecipazione con soglie di accesso molto basse.

Il primo firmatario del ddl del Pd ha spiegato che il provvedimento da lui proposto non esalta il principio della sovranità popolare rispetto a quella della democrazia rappresentativa ma cerca il bilanciamento delle condizioni utili ad una democrazia di qualità. D’altra parte l’obiettivo dei due ddl è lo stesso: abbassare il quorum attuale rispetto a quello introdotto in una determinata situazione storica. Per questo ha chiesto alla Commissione di adottare un metodo di lavoro che permetta la ricerca di una proposta congiunta attraverso una mediazione che tenga conto anche del ddl all’esae del Parlamento.

La presidente della Prima Commissione riconvocherà l’organismo il 15 maggio per proseguire l’esame che, a questo punto, determinerà lo spostamento dell’esame finale in Aula del provvedimento o, nel caso non si riuscisse ad elaborare un testo unitario, dei due disegni di legge a fine giugno.

 

 

 

Osservazioni prof. Toniatti

 

 

Osservazioni Daniela Filbier