Signor Presidente della Repubblica, Autorità, Colleghi, Signore e Signori,
mi sia consentito di esprimere l’emozione e la gratitudine più profonde per l’alto onore di essere stato chiamato a insediarmi in questo ruolo, prendendo il testimone della presidenza dal Collega e caro amico, oggi giudice costituzionale, Patroni Griffi.
Sono entrato in Consiglio di Stato a 29 anni e a 27 nella grande famiglia della Giustizia amministrativa, come referendario al TAR. Ho sempre cercato di vivere con coerenza e continuità il mio servizio per le Istituzioni pubbliche, in Italia e in Europa.
Uno spirito che mi impegno a conservare anche nei prossimi anni, a partire da oggi, coronando questo percorso alla guida di quella che noi consiglieri di Stato abbiamo sempre considerato la nostra “casa madre”.
Perché l’ambizione più grande, per coloro che hanno scelto di esercitare un’attività come la nostra non è di esercitare poteri, ma di svolgere un servizio utile per le Istituzioni, proficuo per la comunità.
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CAPITOLO I
LA RIPRESA DEL PAESE
TRA ‘RISULTATO AMMINISTRATIVO’
E TUTELA DEI DIRITTI FONDAMENTALI
IL CONTESTO, LE OPPORTUNITÀ, LE SFIDE
Viviamo una lunga stagione che non conoscevamo e che nessuno di noi immaginava. Si è spesso parlato, infatti, della felicità e della fortuna delle nostre generazioni per aver abitato una lunga pace, al riparo dalle guerre.
Abbiamo invece trascorso una lunga stagione “straordinaria” prima di tutto nel dolore, nella paura e nelle difficoltà. E nello stesso tempo, però, nella capacità di reggere questa terribile onda d’urto per ritrovarci – questa la sfida – in un mondo migliore.
È una nuova Italia quella che sta uscendo, gradualmente, dall’emergenza. Perché si è fatta forte e diffusa la spinta a cogliere le opportunità nelle difficoltà, a fare della crisi pandemica non una condizione di debolezza e declino, bensì un motore di cambiamento e di innovazione.
Assistiamo a un passaggio da “misure di emergenza” a “misure di rilancio” sotto il segno di una nuova qualità che investe l’economia e il sociale.
In Italia e in Europa questo passaggio trova il suo baricentro nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e, soprattutto, nella sua attuazione.
I suoi pilastri strategici sono l’occasione per un forte rinnovamento del Paese: digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica, infrastrutture, istruzione e inclusione sociale.
Ma la vera novità, la vera sfida consiste anche nel metodo. Nel trasformare il fuoco fatuo della risposta all’urgenza in un comportamento durevole, acquisito. I vincoli, le scadenze, il rispetto delle priorità, impongono di “amministrare per risultati”, con nuove capacità di azione dei poteri pubblici e dei loro funzionari.
L’“amministrazione del fare” smette allora di essere uno slogan per farsi necessità vitale. Con tutte le sue conseguenze.
Di ciò, il giudice amministrativo deve tener conto.
L’IMPORTANZA DELLE RIFORME; LE CRITICITÀ DA SUPERARE
Il PNRR sarà anche l’occasione per alcune riforme strutturali.
Giustizia, pubblica amministrazione, concorrenza, fisco, semplificazione e razionalizzazione normativa.
È un’occasione irripetibile e la forte determinazione del Governo in questo senso va altamente apprezzata.
Ma le riforme non potranno ignorare, anzi dovranno affrontare i perduranti fattori di crisi del sistema pubblico, che qui vediamo da vicino, poiché spesso chiamano in causa la Giustizia amministrativa.
Da un lato, una legislazione spesso ipertrofica e confusa nelle previsioni, quanto debole nelle capacità attuative.
Dall’altra, un’amministrazione con troppe paure, con un approccio prevalentemente legalistico e formale, che tende a rinunciare all’esercizio di una corretta discrezionalità.
L’inflazione legislativa richiede uno sforzo mirato di semplificazione e codificazione che va guidato dal centro.
Occorre iniziare immediatamente, ad esempio in tema di appalti, che costituiscono un vero e proprio test case, con l’urgenza delle scadenze del PNRR e l’esigenza di rimozione del goldplating e di riduzione delle prescrizioni, responsabilizzando le stazioni appaltanti che nel frattempo andranno ridotte e riqualificate.
Vi è già la valutazione favorevole del Governo – e sono grato al presidente Draghi – sulla richiesta al Consiglio di Stato di redigere, per gli appalti e altre materie rilevanti, codici organici: si apra, così, una nuova stagione di codificazione.
L’Istituto sarà pronto a fare la sua parte, con i metodi nuovi elaborati dalla sua giurisprudenza, tra cui l’ascolto delle amministrazioni e degli operatori coinvolti.
Il problema della “paura della firma” va affrontato con misure specifiche, ma anche con una strategia a tutto campo di riqualificazione, formazione e ricambio generazionale della pubblica amministrazione.
Molte misure non dovranno essere normative ma operative, concrete, monitorate nel tempo. Con una duplice consapevolezza, più volte ripetuta nei pareri di questo Consiglio. Che la pubblicazione di una legge sulla Gazzetta Ufficiale segna l’inizio, e non la conclusione, del processo di riforma. E che le riforme camminano sulle gambe delle donne e degli uomini destinati a implementarle. Senza un’adeguata attenzione al “fattore umano” ogni sforzo rischia di vanificarsi.
IL RUOLO CONSULTIVO DEL CONSIGLIO DI STATO AI TEMPI DEL PNRR
Indicazioni per una efficace “messa a terra” delle riforme vengono fornite dal Consiglio di Stato nella sua attività consultiva sugli atti normativi.
Oltre all’esame di conformità giuridico-formale, il Consiglio di Stato si concentra sulla fattibilità in concreto delle norme, sulla loro idoneità o meno a produrre effetti utili per cittadini e imprese.
L’Istituto, nell’esercizio delle sue funzioni consultive, potrebbe svolgere un ruolo importante di supporto all’attuazione al PNRR anche con un ricorso più sistematico allo strumento dei quesiti.
Va ribadito con fermezza che l’esercizio delle funzioni consultive consiste, alla pari di quelle giurisdizionali, in un’attività neutrale di garanzia svolta dai magistrati del Consiglio di Stato secondo canoni di assoluta indipendenza, sulla base dell’articolo 100 della Costituzione.
Questa caratteristica rappresenta un modello in sede europea.
LA TUTELA RESA DAL GIUDICE AMMINISTRATIVO E L’EFFETTO DI ‘RAFFORZAMENTO ISTITUZIONALE’
Nel quadro ora delineato, l’intero diritto pubblico e il suo interprete istituzionale, il giudice amministrativo, sono stati attraversati da inedite tensioni.
Abbiamo dovuto fronteggiare, anche in via di urgenza, due ordini di criticità.
Quanto al primo, le questioni principali hanno riguardato i momenti di assenza di cooperazione tra Stato e Regioni e l’avvio di iniziative “singolari” da parte di alcune di esse.
Quanto al secondo, siamo stati chiamati a pronunciarci direttamente sul delicato bilanciamento tra valori costituzionali, in relazione alla tutela di situazioni soggettive inerenti a diritti fondamentali: sicurezza e libertà, salute e scuola, produzione e ambiente, etc. Nel fare ciò, abbiamo ricercato nuovi strumenti per valutare al meglio le ragioni dell’economia e delle imprese, consapevoli che l’impatto delle pronunce sulla società civile e sull’economia è un elemento di ponderazione degli interessi coinvolti.
In quest’opera, la tutela resa dal giudice amministrativo – in piena sinergia tra i Tribunali amministrativi, più vicini al territorio, e il Consiglio di Stato – vive due dimensioni: verso i cittadini e verso le amministrazioni.
Da un lato, rafforza le conquiste degli ultimi anni in termini di tutela del privato: prima effettiva, poi piena, poi ancora satisfattiva.
Dall’altro, fa evolvere l’effetto conformativo e di indirizzo: il giudice non si sostituisce alla pubblica amministrazione, né tantomeno si pone in contrasto con essa, ma cerca di indirizzarla, potenziando così la credibilità del potere pubblico.
Tutto questo rafforza, attraverso l’azione di tutela, anche la tenuta delle Istituzioni nel loro complesso.
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CAPITOLO II
LE PRINCIPALI PRONUNCE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO E LA DELICATA OPERA DI BILANCIAMENTO DEGLI INTERESSI
Il quadro finora tracciato descrive una complessità di fenomeni – sociali, economici e giuridici – al cui crocevia si trova a intervenire il giudice amministrativo.
Tale complessità è ben rappresentata dall’ampia rassegna della giurisprudenza del 2021, che si è pronunciata in materia:
– di salute (si pensi alle pronunce sulla conferma dell’obbligo vaccinale, sul green pass, sulla didattica nelle scuole),
– di governo del territorio, del paesaggio e dell’ambiente (basti ricordare la vicenda ILVA),
– di regolazione del mercato e concorrenza (tra le tante, le pronunce dell’Adunanza Plenaria relative alle concessioni demaniali),
– di effettività della tutela (ad esempio, sull’affidamento in caso di annullamento di atti favorevoli),
– di sicurezza e prevenzione dell’infiltrazione criminale nell’economia (su tutte, le pronunce in tema di informative antimafia). Tema quest’ultimo, particolarmente sensibile, anche in ragione dei cospicui flussi di finanziamento promessi all’Italia nel quadro del PNRR, che potranno essere impiegati per il rilancio con un trasparente monitoraggio di legalità, che garantisca la stragrande maggioranza delle imprese italiane, che con le mafie non hanno avuto e non avranno nulla a che fare.
CAPITOLO III
L’ORGANIZZAZIONE E I SERVIZI
DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
L’ATTIVITÀ INTERNAZIONALE.
La Giustizia amministrativa in questi anni ha dimostrato di ben conoscere il contesto internazionale in cui è chiamata a operare, con grande apertura verso le esperienze giuridiche di altri Paesi.
Emblematica di questo respiro internazionale è stata la solenne inaugurazione della Presidenza italiana dell’Associazione tra le Corti Amministrative Supreme d’Europa (ACA-Europe), celebrata nel mese di ottobre 2021 con un seminario di due giorni a Fiesole presso l’Istituto Universitario Europeo dal titolo “Law, Courts and guidelines for the public administration”.
Il “filo conduttore” della Presidenza italiana dell’ACA-Europe nel biennio 2021-2023 è il rafforzamento del “dialogo orizzontale” tra le Corti. Vogliamo sfruttarne tutte le potenzialità, per uniformare, quanto più possibile, le modalità di protezione e di tutela dei diritti dei cittadini e delle imprese nei rapporti con il potere pubblico.
Ciò può costituire un importante tassello per la creazione di una reale “cittadinanza europea”. La mancanza di respiro europeo condurrebbe, al contrario, alla marginalità e all’irrilevanza.
La Giustizia amministrativa continua inoltre a essere parte attiva di progetti di riforma in Paesi vicini che si affacciano sulla sponda meridionale del Mediterraneo.
Si è da poco concluso con successo il progetto – finanziato dalla Commissione europea – di gemellaggio triennale con la Tunisia, Paese che in questi giorni evidenzia purtroppo dinamiche istituzionali preoccupanti per l’indipendenza della Magistratura. Presto avvieremo anche un progetto con il Marocco.
Si tratta, ancora una volta, del contributo che il Consiglio di Stato, per le funzioni che la Costituzione gli assegna, può offrire al sistema Paese nel quadro degli impegni internazionali attuali e futuri.
IL MANTENIMENTO DELLA PRODUTTIVITÀ ANCHE DURANTE L’EMERGENZA SANITARIA
Anche nel 2021 il Segretariato generale della Giustizia amministrativa è stato impegnato nella gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19.
All’andamento altalenante della curva dei contagi il Segretariato ha risposto modulando opportunamente la disciplina del lavoro in presenza e da remoto, in modo da non interrompere mai il “servizio Giustizia”.
Non solo le udienze si sono sempre celebrate, ma non si è mai arrestato neppure lo sforzo di abbattere l’arretrato, arrivando a un calo del 4,1% delle pendenze in Consiglio di Stato e dell’8,3% presso i Tar.
Particolarmente contenuti, in appello, i tempi di definizione dei ricorsi in materia di appalti (in media 156 giorni). L’uso delle sentenze in forma semplificata ha permesso una definizione in appello in 55 giorni, delle cause con richiesta di sospensiva della sentenza di primo grado cui si è applicata tale procedura accelerata (circa il 17% del totale). Siamo finalmente tornati alle udienze in presenza, che valorizzano al meglio il prezioso contributo del Foro nel dialogo e confronto con il Giudice.
Questi risultati sono il frutto dell’incessante lavoro non solo dei Colleghi, ma anche dei dirigenti e di tutto il personale amministrativo, cui va il mio sentito ringraziamento, con l’auspicio che continuino con vicinanza e professionalità, insieme con i magistrati, a realizzare la missione che la Costituzione ci ha assegnato.
L’ABBATTIMENTO DELL’ARRETRATO COME OBIETTIVO DEL PNRR
L’abbattimento dell’arretrato costituisce uno degli obiettivi del PNRR che vede coinvolta la Giustizia amministrativa.
Per realizzare gli ambiziosi obiettivi stabiliti dalle Istituzioni europee sono state incrementate le udienze straordinarie di smaltimento, in via telematica, che trovano ora compiuta disciplina nel d.P.C.M. del 30 dicembre 2021, e sono stati disposti e attuati aumenti degli organici del personale, sia di magistratura che amministrativo.
Un ruolo fondamentale sarà svolto dall’Ufficio per il processo.
Anche il Servizio per l’Informatica è coinvolto nei progetti del PNRR.
In questo ambito si stanno anche valutando ulteriori, ambiziose e innovative applicazioni di intelligenza artificiale finalizzate a realizzare una migliore classificazione del patrimonio informativo della Giustizia amministrativa.
ACCESSO ALLA GIUSTIZIA, FUNZIONE NOMOFILATTICA, ADR
Rimane poi attuale la necessità di ripensare le modalità e le forme dell’accesso alla Giustizia amministrativa, al fine di trovare un punto di equilibrio tra le risorse umane, che non possono essere potenziate oltre un certo limite, e le esigenze di tutela, che non possono rimanere insoddisfatte.
L’efficienza della funzione nomofilattica è strettamente legata all’adeguata allocazione delle risorse. Tutte le principali Supreme Corti europee decidono un numero assai contenuto di casi all’anno, selezionando con accortezza le controversie in relazione alle quali intervenire.
Occorre pensare a più efficaci procedure alternative di risoluzione delle controversie (le cd. ADR – Alternative Dispute Resolutions). L’esperienza straniera ci insegna che ciò migliora l’efficienza della giustizia, riducendo il carico di lavoro dei tribunali e offrendo agli interessati l’opportunità di risolvere le controversie in modo più efficace sul piano dei costi.
SINTETICITÀ E COMUNICAZIONE ISTITUZIONALE
È poi ineludibile una revisione, con la collaborazione indispensabile degli Avvocati, della attuale disciplina sulla sinteticità degli atti processuali, inclusi anche i provvedimenti giurisdizionali, dei quali occorre migliorare lo stile redazionale e l’intelligibilità, contenendone la lunghezza.
Anche la comunicazione istituzionale, fin qui affidata al servizio stampa e al sito della Giustizia amministrativa, dovrà conoscere un rinnovato impulso e concorrere a promuovere un’attività di semplificazione del nostro linguaggio, con un lavoro che operi ‘a monte’ e non ‘a valle’ della produzione linguistica.
Perseguiamo la massima “Le pronunce non sono scritte solo per i giuristi, bensì per i cittadini”.
L’UFFICIO STUDI: FORMAZIONE APERTA E DIRITTO VIVENTE
La formazione è strumentale a una cultura della legalità e non inizia certo soltanto dopo il superamento del concorso in magistratura.
Ecco perché Le anticipo, Signor Presidente, che domani sarà pubblicato un bando di concorso rivolto agli studenti delle scuole elementari e secondarie, per celebrare, con i progetti presentati, la Giornata della legalità, un concetto che preserva e rafforza la dignità della persona.
Perché dalla illegalità si esce e si deve voler uscire, per vivere nella libertà e nella dignità. Uscire dalla illegalità è la vera dimostrazione di potere: il potere di scegliere della propria vita, nel rispetto dei principi della nostra Costituzione.
La formazione deve coinvolgere tutti i protagonisti del mondo del diritto.
L’auspicio è che i progetti proposti dall’Ufficio studi possano riguardare anche il Foro e l’Accademia, in vista della costruzione di una cultura condivisa della giurisdizione, certi che il confronto conduca ad una più consapevole formazione del diritto vivente.
Un tassello importante del nostro progetto formativo è la costituzione nel 2021 dell’Ufficio per il massimario, con l’ambiziosa finalità di mettere a disposizione di chiunque le massime delle sentenze più significative del Consiglio di Stato e dei Tar.
IL CONSIGLIO DI PRESIDENZA DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Nel 2021 il Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa (C.P.G.A.), Organo di autogoverno della Magistratura amministrativa, ha contribuito all’adozione delle misure organizzative idonee a evitare il rinvio delle cause e l’accumulo dell’arretrato, garantendo anche nella difficile situazione determinata dall’emergenza sanitaria l’effettività della tutela e la ragionevole durata dei processi.
Si segnala, inoltre, l’adozione di misure relative alla formazione dei magistrati di prima nomina (oggi resa obbligatoria), nonché delle linee guida sull’uso dei mezzi di comunicazione elettronica e dei social media da parte dei magistrati amministrativi, che rappresenta un punto di equilibrio tra l’esigenza di garantire il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali dei magistrati e la necessità di salvaguardare, al contempo, la dignità, integrità, imparzialità e indipendenza del singolo magistrato, nonché di tutta la Giustizia amministrativa.
Anche nel 2021 il Consiglio di Presidenza si è dovuto occupare di procedimenti disciplinari a carico di magistrati amministrativi. A questo proposito, non posso non rinnovare l’invito al Governo, già più volte formulato dai miei predecessori, a voler assumere un’iniziativa di riforma della normativa in materia di responsabilità disciplinare, oggi affidata a previsioni frammentate, non più attuali e di difficile applicazione.
CONCLUSIONI
Signor Presidente,
nell’avviarmi a concludere, mi preme ricordare le parole che Ella, nel suo discorso di insediamento davanti al Parlamento, ha dedicato al «profondo processo riformatore» che «deve interessare anche il versante della giustizia».
Soprattutto per saper «corrispondere alle pressanti esigenze di efficienza e di credibilità, come richiesto a buon titolo dai cittadini».
ACCOMPAGNARE LA MODERNITÀ
Abbiamo celebrato a Torino, alla Sua presenza, i 190 anni dalla nostra istituzione: siamo tra i pochi corpi dello Stato che ad esso preesistono e che hanno saputo conservarsi al passo con i tempi.
Ciò è accaduto, credo, perché è nelle nostre funzioni essere chiamati in prima linea a intervenire sul presente: immigrazione, sicurezza, lavoro, istruzione, ambiente, salute (non solo in tempi di pandemia) e trovarci quindi ad ‘accompagnare la modernità’, dal sindacato sugli algoritmi alle grandi questioni sulla concorrenza.
Siamo quotidianamente a confronto con il cambiamento della società, che è sempre più veloce dell’ordinamento che la regola.
E la risposta alle criticità che emergono arriva talvolta più rapidamente dal giudice che da altre Istituzioni.
Cerchiamo di prevenire dove possibile, con indirizzi lungimiranti della giurisprudenza, e tutelare dove necessario, con rapidità e, appunto, efficienza.
UNA TUTELA ‘EFFICIENTE’ TRA GIUSTIZIA ORDINARIA E AMMINISTRATIVA
Non da soli, ma insieme. All’esterno e all’interno della Giustizia amministrativa.
All’esterno: ho già menzionato il rapporto con le Corti Amministrative europee; vorrei sottolineare ora quello con la Suprema Corte di Cassazione.
Assieme, giudici ordinari e giudici amministrativi formano un sistema integrato, avanzato, ampio e completo di tutela nei confronti della pubblica amministrazione. Nella latitudine della protezione fornita e nella varietà degli strumenti a disposizione.
Le ragioni dell’attuale assetto appaiono ancora attualissime, anche nel confronto con altri Paesi.
Questo pluralismo giurisdizionale richiede però una costante manutenzione, che va assicurata anche con un ‘dialogo’ aperto e produttivo.
Anni fa abbiamo avviato una proficua interlocuzione con la Corte di Cassazione.
Un confronto diretto che va rilanciato e rafforzato, rendendolo ancor più continuo.
UNA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA SEMPRE PIÙ COESA
Vi è poi il dialogo interno.
I nostri collegi, le nostre Sezioni, i nostri Tribunali, non sono monadi isolate.
La Giustizia amministrativa è la nostra casa comune.
Una casa che, oltre mezzo secolo fa, è stata estesa a tutto il territorio nazionale, portando ovunque la tutela nei confronti del potere, grazie alla rete dei TAR.
Costituiamo, assieme, un ‘sistema’ unitario, che i cittadini e il Paese percepiscono come tale, aspettandosi da esso risposte coerenti.
Questo sistema deve essere sempre più coeso, nel rapporto tra i Tribunali sul territorio e nel rapporto tra questi e il Consiglio di Stato.
Dobbiamo, vogliamo evitare che le nostre differenze diventino divisioni e vogliamo trasformarle, invece, in arricchimenti.
La coesistenza delle diverse provenienze professionali all’interno della nostra giustizia è un valore aggiunto.
Ci deve unire l’orgoglio di appartenenza, l’onore di fornire tutela, la naturale ricerca comune del bene dei cittadini e delle Istituzioni pubbliche.
Uno dei miei impegni principali sarà quello di lavorare per rilanciare ancor più questa coesione: mi auguro ciò possa accadere con il sostegno sincero di tutti.
UNA MAGISTRATURA CREDIBILE E RESPONSABILE
Ma perseguire l’efficienza non è tutto. Occorre, contestualmente, perseguire anche la credibilità.
E non basta il principio supremo dell’indipendenza della Magistratura ad assicurare credibilità. L’indipendenza è difatti un principio irrinunziabile per il giudice, ma non deve mai renderlo irresponsabile.
Occorre dunque fare della responsabilità il vero fondamento dell’indipendenza, e riconquistare così credibilità agli occhi dei cittadini.
Attraverso un deciso superamento delle logiche di appartenenza «che – come Ella ha autorevolmente affermato – per dettato costituzionale, devono rimanere estranee all’ordine giudiziario». Siamo soggetti soltanto alla legge, dice lapidariamente la Costituzione.
Attraverso la “fiducia” dei cittadini, «nella cui coscienza risiede il presidio dei principi di autonomia e indipendenza».
Dobbiamo meritare fiducia quando i cittadini sono parti del processo, con sentenze chiare e ben motivate nelle loro scelte.
Dobbiamo meritare fiducia quando ci guardano dall’esterno gli operatori sociali ed economici del Paese, per comprendere l’interpretazione e l’applicazione delle regole, che sono al servizio della società e dell’economia, e non viceversa.
Dobbiamo meritare fiducia quando ci studiano dall’estero gli osservatori della comunità internazionale e dell’Europa, perché vogliamo fare dell’Italia il Paese del Grand Tour anche per le imprese e gli investitori stranieri.
Signor Presidente,
questi due difficili anni che abbiamo attraversato sono stati, un importante banco di prova di quella parte del “servizio giustizia” che compete alla nostra responsabilità.
Ora è il momento del rilancio e delle riforme: per la giustizia, per l’economia, per il Paese.
Posso dire che noi giudici amministrativi lo affrontiamo più consapevoli: di quanto fatto e del molto ancora da fare.
Rivendichiamo con orgoglio di non esserci mai fermati.
Abbiamo cercato di rispondere con tempestività alle attese dei cittadini.
Abbiamo cercato di essere veloci, e di essere vicini.
Vogliamo e dobbiamo continuare a farlo, con efficienza e credibilità.
Vogliamo che il Paese continui a contare su di noi.
