Disegno di legge n. 58/XVI “Disciplina delle aperture nei giorni domenicali e festivi delle attività commerciali”.

L’articolo 70 Cost. sancisce che la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere. L’articolo 117 Cost. prevede che la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Il secondo comma, lettera e) dell’articolo 117 prevede inoltre che lo Stato ha legislazione esclusiva in materia di tutela della concorrenza;
con il D.L. 201/2011 (Decreto cd. “Salva-Italia”) lo Stato italiano ha disposto la piena liberalizzazione dei giorni e orari di apertura degli esercizi commerciali eliminando qualsiasi vincolo su questo specifico aspetto. All’esito del predetto intervento normativo e del precedente D.L. 98/2011 il nuovo comma 1, lettera d-bis), dell’art. 3 del D.L. n. 223/2006, nella versione oggi in vigore, stabilisce che “le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e di somministrazione di alimenti e bevande sono svolte senza il rispetto di orari di apertura e di chiusura, dell’obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonché quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale dell’esercizio”;
la nuova lettera d-bis) del comma 1 del citato articolo 3 D.L. n. 223/2006, aggiunge pertanto all’elenco degli ambiti normativi, per i quali è espressamente escluso che lo svolgimento di attività commerciali possa incontrare limiti e prescrizioni, anche la disciplina degli orari e della chiusura domenicale o festiva di tutti gli esercizi e di tutte le attività commerciali come individuate dal D.Lgs. 31 marzo 1998,
n. 114. La norma in esame, per la sua formulazione e per il suo contenuto, non necessita di alcuna attuazione ed è quindi direttamente applicativa;

l’art. 4 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (DPR 670/1972) stabilisce che la Regione esercita le proprie funzioni e ha potestà di emanare norme legislative “in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali – tra i quali è compreso quello della tutela delle minoranze linguistiche locali – nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica”;
ai sensi del comma quarto, dell’art. 117 Cost, il commercio rientra tra le competenze residuali delle Regioni (vedi anche ordinanza della Corte Costituzionale 199/2006). Tuttavia la stessa Corte (sentenza 288/2010 sul giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Lombardia 3 aprile 2000, n. 22 (Disciplina delle vendite straordinarie e disposizioni in materia di orari degli esercizi commerciali) – Oviesse Spa vs Comune di Curno) ha anche rilevato che pertengono alla competenza legislativa esclusiva dello Stato le regole in materia di commercio direttamente afferenti alla tutela della concorrenza nel settore della distribuzione commerciale e volte a garantire condizioni di pari opportunità ed il corretto ed uniforme funzionamento del mercato, nonché ad assicurare ai consumatori finali un livello minimo ed uniforme di condizioni di accessibilità all’acquisto di prodotti e servizi sul territorio nazionale;

con la sentenza n. 299 del 2012 (punto 6.1. del Considerato in diritto) la Corte Costituzionale ha tratto la conclusione «che il titolo competenziale delle Regioni a statuto speciale in materia di commercio non è idoneo ad impedire il pieno esercizio della suddetta competenza statale e che la disciplina statale della concorrenza costituisce un limite alla disciplina che le medesime Regioni possono adottare in altre materie di loro competenza». La Corte ha quindi affermato la natura trasversale della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza;

la Corte Costituzione, con le sentenze nn. 27/2013 (su modifiche al Codice del Commercio della Regione Toscana) e 38/2013 (giudizio su legge Provincia di Bolzano 7/2012 “Liberalizzazione dell’attività commerciale”), ha definitivamente qualificato le norme sulla liberalizzazione degli orari degli esercizi commerciali come norme di tutela della concorrenza, in quanto tali rientranti nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, e quindi abilitate a disporre costituendo un limite alla disciplina regionale;
il 13 maggio 2015 la Commissione paritetica “dei dodici” per il Trentino-Alto Adige (verbale n. 993 del 13.05.205) – basandosi sul presupposto che il testo licenziato dalla Camera dei Deputati AC 750-AR (primo firmatario Dell’Orco) in materia di orari degli esercizi commerciali avrebbe completato l’iter

legislativo al Senato della Repubblica (S.1629) entro il termine della XVII Legislatura – ha approvato lo “Schema di norma di attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di orari degli esercizi commerciali, recante modifiche al decreto del Presidente della Repubblica del 31 luglio 1978, n. 1017, in materia di artigianato, incremento della produzione industriale, cave e torbiere, commercio, fiere e mercati”;
all’art. 1 il predetto schema di norma di attuazione dello Statuto prevedeva l’inserimento dell’art. 6-bis al dPR n. 1017 del 1978, ovvero il seguente testo:
Dopo l’articolo 6, del decreto del Presidente della Repubblica 31 luglio 1978, n. 1017, è aggiunto il seguente articolo:
“Art. 6-bis” – Le province autonome di Trento e di Bolzano possono disciplinare gli orari di apertura e di chiusura degli esercizi di commercio al dettaglio e degli esercizi di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande tenendo conto delle peculiarità socio-culturali, ambientali e della attrattività turistica dei territori.
Gli esercizi di commercio al dettaglio osservano la chiusura domenicale e festiva con facoltà di deroga oggetto di specifica disciplina provinciale”;
sullo schema di norma di attuazione il Ministero dello Sviluppo economico, il 16.09.2014 e il 03.02.2015, dava un duplice parere negativo evidenziando come la proposta fosse in contrasto con i principi nazionali vigenti in materia di libera concorrenza e come l’esclusiva competenza statale non sembrasse trovare limiti neppure nelle Regioni a Statuto speciale. La proposta avrebbe consentito l’introduzione di inammissibili limitazioni contrastanti con il principio di libera determinazione dell’orario da parte dell’esercente fissato dalla legge statale, con norme che la Corte Costituzionale aveva già in passato ritenuto riferibili alla competenza esclusiva statale in materia di concorrenza;
il 12.08.2014 anche l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato esprimeva perplessità richiamando la giurisprudenza costituzionale e sottolineando come lo schema di norma proposto dalla Commissione paritetica avrebbe potuto presentare profili di restrittività dal punto di vista concorrenziale e che gli stessi non apparissero superati dalla specialità dello Statuto, nella misura in cui fosse suscettibile di mantenere limiti all’esercizio di attività economiche aboliti dal legislatore nazionale;
la Corte Costituzionale sviluppava più recentemente il proprio orientamento nella sentenza n. 239/2016, con la quale la stessa dichiarava l’illegittimità costituzionale di alcune disposizioni della

legge regionale pugliese n. 24/2015 che incidevano sulla disciplina degli orari degli esercizi commerciali. La Corte affermava che le norme regionali sono “in contrasto con il divieto assoluto e perentorio di regolazione, disposto dallo Stato nell’ambito della sua competenza esclusiva in materia di «tutela della concorrenza» (…)”;
nella sentenza 239/2016 la Corte Costituzionale affermava tuttavia che “la totale liberalizzazione degli orari degli esercizi commerciali non costituisce una soluzione imposta dalla Costituzione, sicché lo Stato potrà rivederla in tutto o in parte, temperarla o mitigarla. Nondimeno, nel vigore del divieto di imporre limiti e prescrizioni sugli orari, stabilito dallo Stato nell’esercizio della sua competenza esclusiva a tutela della concorrenza, la disciplina regionale che intervenga per attenuare il divieto risulta illegittima sotto il profilo della violazione del riparto di competenze (Considerando in diritto 3.5)”;
le medesime considerazioni espresse nella sentenza 239/2016 venivano riprese nella più recente sentenza 98/2017 che giudicava negativamente la legge regionale del Friuli-Venezia Giulia sugli interventi in materia di orari degli esercizi commerciali. Pur nella censura delle disposizioni regionali la Corte confermava pertanto una favorevole apertura a condizione che fosse lo Stato a revisionare la normativa nazionale;
nella XVIII Legislatura sono stati presentati molteplici disegni di legge in materia di orari e aperture degli esercizi commerciali. Alla Camera dei deputati è stato avviato l’iter legislativo in ordine ai seguenti disegni di legge: C. 1 di iniziativa popolare, C.587 di iniziativa regionale (Marche) e C.457,
C.470 e C.562 di iniziativa parlamentare. Il 07.02.2019 presso la commissione X Commissione permanente (Attività produttive, commercio e turismo) è stata presentata una proposta di testo unificato (relatore deputato Dara) su cui si è sviluppata una nuova serie di audizioni;
in sintesi, come specificato dal relatore Dara nel febbraio del 2019, il testo riafferma il principio delle chiusure domenicali e festive. La novità più rilevante riguarda la determinazione di un massimo di 4 delle 12 festività nazionali e di un numero tra 8 e 26 domeniche in cui gli esercizi commerciali possono rimanere aperti, lasciando la scelta alle singole regioni. Questo per favorire il turismo balneare e quello montano, dato che le regioni potranno concentrare le aperture nella stagione estiva, ad esempio nei mesi tra aprile e settembre, o invernale, a seconda delle caratteristiche del proprio territorio;
nel novembre 2019 l’incarico di relatrice del testo unificato è stato assegnato alla deputata Silvestri, la quale ha fatto presente la sua intenzione di revisionare i temi e contenuti della proposta di legge alla

luce del dibattito e di ciò che è emerso dal secondo ed esaustivo ciclo di audizioni svolte;

nel febbraio 2020 la relatrice ha informato la commissione di essere impegnata a predisporre una nuova proposta di testo base. I componenti della commissione hanno affermato di essere consapevoli della crisi del settore del commercio e di voler lavorare per favorire la ricerca di una soluzione in tempi brevi che consideri non solo la questione degli orari degli esercizi commerciali ma anche le esigenze dei consumatori, dei negozi di vicinato e dei piccoli esercizi, le difficoltà del commercio nei centri storici e la tutela dei lavoratori;
l’iter normativo è stato temporaneamente interrotto a causa della pandemia da Covid-19;

in considerazione dei richiamati principi costituzionali, della consolidata giurisprudenza che si è formata con una lunga serie di contenziosi risolti a sfavore delle Regioni di fronte alla Corte Costituzionale e dell’iter parlamentare dei predetti disegni di legge, appare auspicabile un’intensificazione dell’interazione della Provincia autonoma di Trento presso le competenti sedi parlamentari e governative per sollecitare il legislatore nazionale ad adottare provvedimenti per un orientamento definitivo e risolutorio sugli orari e sulle chiusure degli esercizi commerciali che permetta di trovare una giusta sintesi delle esigenze di lavoratori, consumatori e operatori di settore e che consenta alle Regioni di modulare la regolazione in funzione delle proprie peculiarità territoriali;
tutto ciò premesso il Consiglio della Provincia autonoma di Trento impegna la Giunta provinciale
ad attivarsi presso la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome, il Governo e il Parlamento della Legislatura XVIII, per sollecitare la ripresa dell’iter del disegno di legge C. 1 di iniziativa popolare e altri introducendo una definitiva e risolutiva disposizione legislativa statale al fine di consentire l’adozione di uno schema di norma di attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige volto a disciplinare con maggiore autonomia la materia in ordine a orari e chiusure domenicali o festive degli esercizi e delle attività commerciali.

Cons. prov. Alex Marini

 

 

 

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