(Fonte: Openpolis) – Dopo l’approvazione di un testo in parlamento inizia un altro iter, che porta alla piena applicazione delle norme. In questa fase sono coinvolti tanti soggetti extra-parlamentari a cui spetta di adottare i provvedimenti attuativi necessari. Una fase poco conosciuta, ma decisiva.
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Il secondo tempo delle leggi. Il processo legislativo in Italia è complesso e lungo, e coinvolge numerosi attori. Di solito si pensa solo al parlamento. È vero che deputati e senatori sono i principali titolari dell’iniziativa legislativa: le loro proposte e il lavoro in aula e nelle commissioni è un contributo imprescindibile alla formazione delle norme che regolano la vita nel nostro paese. Ma si tratta solo di una prima parte del lavoro, che possiamo definire “il primo tempo” delle leggi.
Dopo l’attività di parlamento e governo comincia infatti un secondo tempo, altrettanto importante, ma più lungo e complesso. Dopo l’approvazione di una nuova legge capita spesso che aspetti pratici, burocratici e tecnici necessari per applicarla siano affidati ad altri soggetti istituzionali, principalmente ministeri. Che devono occuparsi dei cosiddetti decreti attuativi, provvedimenti determinanti per completare gli effetti della norma stessa.
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La portata del fenomeno. Delle 282 leggi approvate nella XVII legislatura (tra leggi ordinarie e conversioni di decreti legge) 74 hanno richiesto ulteriore lavoro, per un totale di 1.051 provvedimenti attuativi necessari. A questi numeri bisogna aggiungere i 105 decreti legislativi, che hanno generato 377 decreti attuativi.
In totale le leggi prodotte dai governi Letta e Renzi hanno rinviato a 1.428 provvedimenti attuativi. Una mole di atti che una volta fuori dal parlamento è ricaduto sui diversi ministeri competenti. Che a loro volta hanno dovuto produrre atti necessari per completare le leggi stesse, come decreti ministeriali, provvedimenti direttoriali, linee guida, documenti di programmazione eccetera.
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A che punto è l’attuazione. Dei 227 provvedimenti che hanno richiesto decreti attuativi dei governi Monti, Letta e Renzi,149 sono ancora da completare (il 65,64%). Essendo il più recente, il governo Renzi ha la percentuale più alta di leggi ancora incomplete: l’80%. Il governo Monti è invece quello con la percentuale più alta di leggi implementate, il 58,46%, un risultato raggiunto anche grazie al lavoro di attuazione realizzato dai governi Letta e Renzi.
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Le norme più coinvolte. Dare “un nome e un volto” al dato serve a evidenziare che dietro ogni decreto attuativo non adottato c’è una norma che non viene applicata. Le leggi approvate che di solito rimangono più incomplete sono quelle omnibus, cioè che mettono insieme diversi argomenti. La legge di stabilità approvata alla fine di ogni anno è la norma più complessa da attuare. Le ultime 5 (dal 2013 al 2017) hanno richiesto in tutto 425 provvedimenti attuativi, una media di 85 ciascuna. Un lavoro che è ricaduto in media su una dozzina di attori extra-parlamentari, dai ministeri alle agenzie pubbliche.
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Il pezzo di trasparenza che manca. Il lavoro di analisi di questo MiniDossier è stato possibile grazie ai report dell’ufficio per il programma di governo della presidenza del consiglio dei ministri. Queste pubblicazioni, per quanto preziose, devono però essere considerate solo un punto di partenza, in quanto attualmente risultano limitate rispetto alla complessità della materia.
