Tribunale amministrativO – TRGA trento * INAUGURAZIONE ANNO GIUDIZIARIO: « NEL 2018 depositati 105 ricorsi per l’equa riparazione dei danni per mancato rispetto del termine di durata del processo »

Riceviamo e pubblichiamo integralmente:

Un sentito ringraziamento e un caloroso benvenuto, anche a nome di tutto il Tribunale amministrativo, alle autorità civili e militari, al consigliere di Stato Giulio Castriota Scanderbeg, che partecipa quale componente del Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa e al quale mi lega una particolare amicizia risalente al tempo della comune appartenenza alla sesta sezione del Consiglio di Stato, al consigliere Vincenzo Blanda, rappresentante dell’Associazione nazionale magistrati amministrativi, agli esponenti del mondo accademico, ai colleghi di questa e delle altre magistrature, agli avvocati dello Stato, degli enti pubblici e del libero foro e per essi al presidente dell’ordine degli avvocati di Trento, qui in rappresentanza anche dell’ordine di Rovereto, all’Arma dei carabinieri, che assicura la vigilanza sulle nostre udienze.

Un particolare ringraziamento va al dottor Nicola Foradori, che efficacemente dirige l’apparato amministrativo e affianca con competenza e cortesia l’attività dei magistrati, alla dottoressa Sara Buratti che, recentemente nominata all’ufficio del processo, costituisce un prezioso ausilio per tutti noi, e a tutto il personale del Tribunale, che, sia pure numericamente ridotto, è particolarmente preparato e attento, e al quale va il riconoscimento mio e dei colleghi.

Questa cerimonia di apertura dell’anno giudiziario 2019 assume per me una particolare importanza, dato che costituisce il coronamento della mia vita professionale, iniziata nella magistratura amministrativa nel 1985 e preceduta da un decennio di esperienza quale avvocato del Comune di Genova. Ho inteso dare atto di tale circostanza non perché sia convinta della rilevanza di un dato puramente personale, ma come testimonianza di un percorso che ha visto la profonda trasformazione del diritto amministrativo, nel suo dispiegarsi sostanziale e processuale e persino nei suoi presupposti, rispetto alla quale il giudice ha costantemente mantenuto il ruolo di attributore di senso di una produzione legislativa sempre più caotica e confusa, tale da rendere la ricerca di un filo logico, e finanche del senso letterale delle disposizioni da applicare, sempre più difficile.

Come ha messo in rilievo il Presidente del Consiglio di Stato nel suo discorso di insediamento del 12 febbraio scorso, il principio della separazione dei poteri si radica sull’equilibrio tra lo svolgersi delle scelte politiche e il controllo del giudice sull’applicazione della legge che di tali scelte è espressione: ma tanto meno la norma è chiara ed efficace, tanto più il giudice è costretto a “costruire” una regola per il caso concreto, assumendosi inevitabili funzioni di supplenza, con conseguente emersione di un “diritto giurisprudenziale” che si colloca tra le fonti tradizionali del diritto.

Nel continuo crogiolo del diritto rispetto ad una società complessa e disomogenea, e nella crisi della legge, emergono due considerazioni.

Innanzitutto, come è già stato efficacemente evidenziato, i principi del diritto amministrativo si sono imposti, a riprova del loro valore direttamente attinente al parametro costituzionale e ai principi eurounitari, come cardini del corretto dispiegarsi del confronto sociale e intersoggettivo, anche al di fuori del rapporto con una pubblica amministrazione. Valori attinenti alla trasparenza, alla parità di trattamento, alla garanzia del contraddittorio si vanno affermando sempre più come criteri di correttezza anche nei rapporti di diritto privato, a prescindere dalla loro incardinazione in regole codificate, che comunque trovano nell’obbligo di buona fede la propria fonte. Parallelamente, i valori fondanti sanciti dalla Costituzione (solidarietà, uguaglianza, istruzione, tutela della salute e dell’ambiente), costituiscono il faro che orienta la funzione interpretativa propria del giudice.

Il secondo dato risiede nella garanzia della continuità che il giudice assicura all’azione del potere pubblico, nella consapevolezza, che gli appartiene profondamente, che lasoggettività della pubblica amministrazione è un dato a priori, svincolato dalle persone fisiche che volta a volta la costituiscono, le quali, pure legittimate dalla scelta elettorale e responsabili dell’azione politica, hanno pur sempre il vincolo delle pregresse determinazioni, modificabili o annullabili solo nel rispetto dei limiti e alle condizioni che la legge, nell’elaborazione della giurisprudenza, impone loro. L’immedesimazione organica nell’amministrazione e la conseguente imputazione alla stessa delle scelte e delle azioni di chi per essa agisce comportano che la volontà espressa nel provvedimento rimanga insensibile alla mutata compagine soggettiva, salva una diversa manifestazione la cui legittimità è ancorata alla declinazione nelle forme e alle condizioni prescritte dall’ordinamento.

Soprattutto alla luce delle considerazioni che precedono, e per l’integrazione che le decisioni del giudice sono capaci di esercitare sul senso dell’azione amministrativa, sia in via diretta, mediante le sentenze che giudicano della legittimità o meno dei provvedimenti sottoposti a giudizio, sia in via indiretta, nel chiarire le regole valide per le future determinazioni, l’azione del giudice amministrativo è fondamentale: di tale azione, per l’ambito di propria competenza, questa relazione intende rendere conto al popolo, nel cui nome è esercitata, dell’attività svolta, dei criteri seguiti e dell’andamento complessivo.

Il valore simbolico di questa udienza straordinaria riporta perciò il rito annuale alle radici costituzionali della funzione giudiziaria, radici che, nella nostra Provincia, attengono anche al valore dell’autonomia, della quale l’Amministrazione ha saputo fin qui dare fruttuosa applicazione.

Venendo quindi alla nostra realtà, questo primo scorcio d’anno ha visto la cessazione dal servizio, per dimissioni volontarie, del consigliere Paolo Devigili, al quale va il mio particolare ringraziamento e apprezzamento per il lavoro svolto. In conseguenza, il numero dei magistrati si è ridotto ulteriormente, laddove la legge prevede un organico per questo Tribunale di cinque consiglieri più il presidente. Rivolgo pertanto un appello sia al Consiglio provinciale per la rapida sostituzione del componente laico, sia al Consiglio di presidenza, e per esso al Consigliere Castriota Scanderbeg, per la nomina dei magistrati togati necessaria all’integrazione della dotazione di questo Tribunale.

La presenza tra i magistrati che compongono il Tribunale dei membri non togati, la cui designazione spetta al Consiglio provinciale, è stata oggetto anche per l’anno appena trascorso di polemiche, del resto ricorrenti e di natura puramente strumentale. Come avevo già sottolineato nel corso della analoga cerimonia del 2016, l’ordinamento conosce altri casi in cui il Collegio giudicante è composto anche da giudici non di carriera: il Consiglio di Stato, il Consiglio di giustizia amministrativa per la regione Sicilia, la stessa Corte costituzionale. In nessuno di questi casi la presenza di membri non togati ha suscitato le polemiche che si registrano in Trentino.

D’altro lato, e, comunque, la garanzia di indipendenza di giudizio di tutti i componenti di questo Tribunale amministrativo è testimoniata dal senso e dal valore delle sentenze di questo Tribunale, che credo emergeranno dai dati che saranno qui esposti.

Passo ora a illustrare brevemente i criteri che hanno informato i lavori comuni e l’andamento della domanda di giustizia nella nostra circoscrizione.

Il primo dato rilevante è costituito dalla oramai raggiunta piena operatività del processo telematico, che ha costituito una vera e propria rivoluzione, non solo sul piano della dinamica processuale, ma anche nei rapporti tra il Tribunale e gli avvocati che ad esso si rivolgono: posso dire con soddisfazione che tali rapporti sono stati sempre corretti e fruttuosi fin dal primo impianto del nuovo sistema, pur nella comprensibile dialettica legata soprattutto al deposito della copia cartacea. Personalmente, ritengo che gli indubbi vantaggi della modalità telematica ben valgano il disagio, del resto ben superabile, della consultazione digitale del fascicolo processuale.

Sempre nel corso del 2018 è diventato pienamente operante l’ufficio del processo, che affianca efficacemente l’attività preparatoria del giudizio. Tra i vari compiti assegnati dalla legge all’ufficio del processo, e pienamente assolti nel nostro plesso, rientrano l’assistenza ai giudici nelle attività preparatorie relative al giudizio mediante ricerche di giurisprudenza, di legislazione, di dottrina e di documentazione, l’individuazione di questioni su cui si siano delineati o possano delinearsi contrasti di giurisprudenza e la predisposizione delle massime e delle decisioni, finalizzata alla loro pubblicazione anche mediante l’interlocuzione con l’ufficio studi presso il Consiglio di Stato.

Per quanto riguarda l’attività giurisdizionale, analiticamente illustrata nelle tabelle, va rilevato che dopo un aumento dei ricorsi depositati, con il picco nel 2014 (505 ricorsi), si è avuto un costante calo del contenzioso, analogamente a quanto è avvenuto a livello nazionale, fino allo scorso 2017 (246 ricorsi); nel corso del 2018 il numero dei ricorsi depositati è stato 276, si registra quindi un leggero incremento (+ 30 ricorsi) rispetto al precedente anno.

Qualitativamente, nel 2018 sono stati depositati 105 ricorsi per l’esecuzione del giudicato relativi alla legge sull’equa riparazione dei danni per mancato rispetto del termine ragionevole di durata del processo; nel 2017 gli analoghi ricorsi sono stati 76.

Il Tribunale ha mantenuto un costante grado di efficienza nel rispondere alle richieste di giustizia. Dal confronto con il numero dei ricorsi depositati risulta, infatti, che i ricorsi pendenti sono diminuiti costantemente, senza incremento dell’arretrato, che qui è inesistente. Il grafico a fianco, relativo a questo dato, mostra come dal 2016 sono stati definiti più ricorsi di quelli depositati; il Tribunale ha mantenuto quindi il particolare standard di efficienza, che lo colloca al vertice della classifica dei Tar più virtuosi, decidendo più ricorsi di quanti annualmente ne sono stati depositati e annullando pertanto ogni pendenza arretrata.

Un dato interessante è quello che rileva come negli ultimi anni sia in costante aumento il numero dei ricorsi che vengono depositati senza domanda di fissazione dell’udienza, senza quindi l’intenzione del ricorrente di pervenire a un giudizio, quanto meno nell’immediatezza. Dal 2013 (10 ricorsi) il dato è quadruplicato (40 ricorsi nel 2018): ciò può essere interpretato alla luce della funzione di pressione che il ricorso assume, o può assumere, sull’azione della pubblica amministrazione, funzione che, a fronte della notevole celerità di questo Tribunale amministrativo nel rendere la sentenza, può essere mantenuta solo attraverso la spada di Damocle della richiesta di fissazione dell’udienza, anche nella prospettiva della ricerca di una possibile soluzione transattiva, nei limiti e alle condizioni in cui questa è possibile nei rapporti con il potere pubblico.

Per quanto riguarda l’andamento, nel corso degli anni, del numero dei provvedimenti, il grafico a fianco evidenzia come l’utilizzo dello strumento delle sentenze in forma semplificata si sia affermato e sia costantemente cresciuto negli anni, aumentando la celerità della risposta di giustizia; è inoltre diminuita sensibilmente la richiesta di misure cautelari, presumibilmente nella consapevolezza della probabilità di una risposta sul merito della controversia già nella fase camerale. Si conferma così che la celerità del giudizio è la migliore arma deflattiva del contenzioso.

Le materie oggetto dei ricorsi trattati nel corso degli anni sono rimaste in percentuale qualitativamente costanti, con una sostanziale prevalenza dell’esecuzione del giudicato, dei ricorsi relativi all’edilizia e all’urbanistica, agli appalti pubblici e al pubblico impiego.

I ricorsi in materia di appalti pubblici hanno conservato la significativa e costante presenza, percentualmente elevata rispetto all’andamento dei ricorsi depositati. Già l’anno scorso ne avevo sottolineato l’espansione, rispetto ai dati relativi al 2015: l’andamento in aumento anche per l’anno appena trascorso conferma non solo la notevole competitività tra le imprese, ma anche la vivacità degli investimenti dell’Amministrazione nel settore delle opere e dei servizi pubblici.

Come ho anticipato, anche con riferimento all’anno 2018 risulta confermata la notevole celerità nella soluzione delle controversie, con tempi di assoluta eccellenza rispetto alla media nazionale: poiché solo una giustizia celere è una giustizia effettiva, questo dato è di particolare soddisfazione per me e per i colleghi.

Nel settore ordinario i tempi tra deposito del ricorso e deposito della sentenza si attestano attorno ai 185 giorni, con un trascurabile incremento rispetto al 2017, ma complessivamente una generale cospicua riduzione rispetto agli anni precedenti, riduzione che ha determinato un apprezzabile saldo attivo tra ricorsi depositati e quelli definiti.

Nel settore degli appalti i tempi tra deposito del ricorso e deposito della sentenza intercorrono in media 93 giorni e, anche in questo caso, il dato evidenzia una notevole complessiva riduzione rispetto agli anni precedenti. Più precisamente, in sintonia con le ragioni che hanno ispirato l’introduzione, nel codice del processo amministrativo, del particolare rito accelerato ancora potenziato dal d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, il Tribunale, laddove lo consentano le regole processuali tese ad assicurare il contraddittorio e, in generale, il diritto di difesa di tutte le parti, ha sempre privilegiato l’immediata pronuncia nel merito, già in esito alla fase cautelare. Questo, della opportunità di celere definizione del contenzioso, è quindi uno dei criteri ai quali il Tribunale ha costantemente ispirato, e intende ispirare, i propri lavori, con l’ovvia consapevolezza che la rapidità non può procedere disgiunta dalla capacità di approfondimento dei temi e delle questioni affrontate.

Infine, il dato relativo ai provvedimenti appellati rispetto al 2017 è rimasto pressoché costante: nel 2018 sono stati depositati presso il Consiglio di Stato complessivamente trentasette appelli avverso provvedimenti definitivi di questo Tribunale, sette dei quali sono stati accolti, otto respinti e diciannove non ancora decisi.

E’ proseguita l’attività del Tribunale nell’apertura alla società, sia nel seguire la formazione dei giovani laureati, sia nel curare la conoscenza del Palazzo Sono state, in particolare, siglate due convenzioni per lo svolgimento da parte di neo laureati in giurisprudenza di un periodo di formazione teorico pratica. La prima è stata sottoscritta con l’Università degli studi di Trento per lo svolgimento presso questo Tribunale di periodi di formazione teorico pratica degli iscritti alla Scuola di specializzazione per le professioni legali delle Università di Trento e Verona, convenzione che ha portato ad attivare un tirocinio formativo nel corso del primo semestre del 2018, a cui ne seguirà un altro nel corso del 2019.

La seconda convezione è stata sottoscritta con il candidato ammesso, a seguito di pubblicazione di apposito bando di selezione ai sensi dell’articolo 73 del decreto legge

69 del 2013, a effettuare presso questo Tribunale un periodo di formazione della durata di 18 mesi, sostitutivo del periodo di pratica forense. L’attestazione dell’esito positivo costituirà titolo di accesso o di preferenza per rilevanti concorsi pubblici.

In entrambi i tirocini formativi, la consigliera Antonia Tassinari (che ringrazio pubblicamente per la disponibilità e dedizione dimostrata) ha svolto e svolgerà le funzioni di magistrato affidatario con compiti di tutoraggio e di formazione.

Sempre con riferimento alla collaborazione con l’Università di Trento, nell’ambito del corso di diritto processuale amministrativo sono stati organizzati incontri in merito agli strumenti e alle peculiarità del processo amministrativo, che hanno visto la partecipazione del consigliere Carlo Polidori e mia; infine, sempre in collaborazione con l’Università e con la Camera amministrativa di Trento, nell’ambito del decimo ciclo di incontri “Dialoghi di diritto e processo amministrativo” ho curato l’approfondimento del tema del giudicato amministrativo. Mi piace ricordare anche la partecipazion all’evento formativo “Diritto e cinema: le mani sulla città” sul tema del disordine urbanistico, organizzato dall’Ordine degli avvocati di Trento.

Notevole rilevanza ha assunto, anche per il 2018, la partecipazione del Tribunale al tavolo della legalità, promosso dalla Provincia autonoma di Trento su iniziativa del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, che riunisce i rappresentanti delle diverse istituzioni chiamate a vario titolo ad occuparsi dei temi della legalità, con l’obiettivo di organizzare interventi informativi e formativi per promuoverne la cultura tra gli studenti della provincia di Trento.

Il Tribunale vi ha aderito con una propria proposta, che complessivamente, nell’anno scolastico 2017-2018, ha coinvolto numerosi istituti scolastici del Trentino.

L’iniziativa ha previsto una serie di incontri con docenti e alunni (in particolare: del Liceo classico G. Prati di Trento, dell’Istituto tecnico professionale A. Tambosi di Trento, del Liceo Ladino delle lingue della Scuola ladina di Fassa e del Liceo musicale coreutico di Trento), tenutisi presso la sede del Tribunale, ciascuno suddiviso in due parti: una prima parte, caratterizzata dalla presentazione del ruolo affidato dalla Costituzione al giudice amministrativo, nel quadro delle garanzie e della tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi dei cittadini nei rapporti con le pubbliche amministrazioni; una seconda parte, basata sulla partecipazione attiva degli studenti a una udienza simulata su un caso di interesse generale.

Queste iniziative hanno costituto l’occasione per attivare con le istituzioni scolastiche interessate percorsi di alternanza scuola-lavoro, esperienza formativa che contribuisce a orientare le aspirazioni dei giovani e ad aprire il Tribunale al contesto delle scuole. Il positivo riscontro e l’interesse dimostrato dagli studenti e dai docenti referenti per la legalità sono stati di stimolo e soddisfazione, e il Tribunale ha riproposto un analogo progetto anche per l’anno scolastico in corso.

Per quanto riguarda la valorizzazione di questo palazzo, di particolare importanza storica e artistica, l’apertura al pubblico è avvenuta mediante una rappresentazione storica legata alle vicende della nobile famiglia dei Lodron, alternando alla visita alle stanze e all’illustrazione degli affreschi alcuni momenti di riflessione sui temi della giustizia. Questa iniziativa si è concretizzata in cinque rappresentazioni, curate con la regia artistica di Renzo Fracalossi e il sostegno organizzativo del Fai con il titolo “Palazzo Lodron. Una storia di ieri e oggi. (Studio per un teatro itinerante fra le mura di Palazzo Lodron a Trento e fra le leggi che esso contiene)”, che hanno riscosso notevole interesse e positivo apprezzamento da parte dei partecipanti.

Anticipo che proprio sul tema della tutela dei beni culturali è intenzione del Tribunale organizzare un convegno, dedicato anche all’illustrazione del patrimonio della Città e della Provincia.

Con questa relazione il Tribunale amministrativo di Trento rende conto alla società civile del proprio operato, significando che del compito che gli è assegnato intende tutta l’importanza e manifestando l’impegno di continuare a svolgerlo con la massima cura.

 

Il Presidente

Roberta Vigotti

 

 

 

 

Relazione anno giudiziario 2019_interno